應急救援是指某區域發生危及人們生命、財產安全，影響公共秩序，需要實施緊急救助的災害或事故的搶救活動。災害事故發生后，其救援工作需要很多部門和單位共同參與才能完成。

目前我國仍然是個災害多發性的國家。只從近幾年來看，汶川地震、雪災，玉樹地震，泥石流，直至每年多發的礦難，這些災難不僅多我國的經濟建設和新時期的戰略機遇帶來了很大負面影響，而且對我國的應急救援機制更是提出了層層考驗。以礦難為例，我國的原煤產量是世界產量的35%，而煤礦死亡人數卻占據了世界的80%。中國煤礦百萬噸死亡率2.041，現在發展中的煤炭大國，比如印度、南非、波蘭，他們在0.5左右，也就是他們的4倍。先進國家，像美國、澳大利亞就更低了，英國礦工自2002年至今一直保持0死亡率，由此每年重大礦難(死亡人數在10人以上)90%都是發生在中國。

在我國一系列重大自然災害和重大事故發生之后，更加突顯出我國的應急救援管理的技術、隊伍，裝備的一系列的薄弱環節。中央對應急救援工作更加重視，完善應急救援管理和其運行體系也正是提上重要的日程。

1.2 研究的意義

本文旨通過對省市級災害應急救援管理與運行體系構建的研究，探索建立一種長效機制，從組織框架，災害處置過程，應急救援運行機制等方面進完善我國的省市級應急救援管理與運行體制，應構建科學、統一、權威的省市級應急救援管理與運行體制，形成規模適度、體制順暢、職責明確、管理規范、調度靈敏、反應快速的應急救援管理體系。使省市級應急救援管理體系的建設方案具有實用性、先進性、經濟性和可操作性，從而使救災行動的高效有序，提高應急隊伍的應急救援能力，將災害帶來的損失降低到最低限度。

1.3國內外研究的現狀：

美國“911”事件以后，人們對安全保障的要求和呼聲更加強烈，美國政府明確提出把建立和完善可靠的社會安全保障體系，確保公民生命和財產安全放在政府工作的首位。如何建立完善的應急救援體系成為了當前全世界一個共同的話題。

日本近年成立了“防災省”，任命了防災擔當大臣。建立了從中央到地方的防災減災信息系統及應急反應系統，注重現代科學技術在安全減災中應用。一旦國家發生重大災難事件，日本政府首相將擔任總指揮。

我國在美國“⒐11”事件及2003年SARS公共衛生突發事件后，國家高度重視應對自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等方面的社會應急救援體系建設，成立了國務院直接領導的國家安全生產監督管理總局，國務院正在籌建國家突發公共事件應急委員會。目前，全國各省、自治區、直轄市按照國務院的要求，逐步建立突發公共事件應急救援體系。

國際、國內形勢看，我國應急救援體系建設任重而道遠。要使我國的應急救援體系做到統一領導，規范有序，整合資源，軍民結合和公眾參與，明確災害發生的發生、報警、響應，結束和善后等環節的主管部門的職責。所以，要做好應急救援體系建設，各級政府和各部門、各行業都要從人力、物力、財力加大投入。才能逐步使我國在應急救援管理體制方面建立健全。

2 我國省市級災害應急救援管理與運行體系的現狀和存在的不足

2.1我國省市級災害應急救援管理與運行體系的現狀

目前，國際國內災難事件日趨頻發，國內安全生產形勢嚴峻，各類事故死亡人數居高不下，重特大事故不斷發生，給國家經濟社會發展都造成了重大影響。傷亡后果嚴重的重要原因之一就是應急體系不夠完善。我國包括我省應急管理工作基本上是以部門為主、單項應對的格局。主要表現在：

(1)我國重大災害應急管理模式屬于以單項災種為主的管理模式，即按災難與突發事件類別、原因分別由對應的行政部門負責。在應急管理體制中，既有重疊設置，又有責任不清的狀況存在。

(2)應急指揮中心設置主要是分類、分部門建設，尚未建成重大突發事件的應急綜合性應急管理中心; 缺乏協調機制，存在有限應急資源浪費現象。

(3)我國救援隊伍按災害類別實行分類建設和管理。各類救援隊伍均按各自管理部門的要求，配備裝備和開展訓練、演習工作。不同救援隊伍的指揮結構、術語、裝備和系統接口不統一，相互之間難以協調。

(4)我國各省市尚未出臺任何有關多個機構、多個區域如何協調應急的法律法規。

(5)由于條塊分割、部門局限，災害監測預警網絡不夠健全，預測預報尚不夠準確、及時。

2.2存在的不足

目前在我國救災系統中分為社會穩定系統、自然災害系統、生態環境系統、公共安全和公共衛生系統等包含不同層次不同行業應急救援管理子系統如:抗震救援、防汛抗早、森林(草原)防火、生產事故應急、煤礦救護、化學危險品救援、核事故應急、消防、交通安全、海上搜救、飛行器事故應急、旅游緊急救援、緊急醫療救援等，涉及參與聯合救援和協作服務的單位部門達20多個，如:部隊、公安、人防、消防、氣象、地震、地質、水利、電力、交通、通訊、環保、衛生、司法、財政、稅務、物資、民政、保險、教育、科教等，這些專業性強和具有廣泛社會基礎的公共服務和救援應急系統已在各類型災害事故的應急和救援過程中發揮了重要的作用.成為現階段我國對突發事件的主要力量.但是，不可否認的是我國現有的災害應急管理機制還存在許多問題:

(1)單一的管理模式不能形成合一。災害預測、預報為分類、分區、分部門的單一管理;防災、抗災管理則由各級政府及行業部門承擔;救災援建則分別由民政部和經貿委、發改委等經濟主管部門承擔;在緊急情況下還要動用軍隊參與救災，對災害的評估，停留在科研教育部門和學術團體的“研究和草估”階段.這種防災、抗災體制任何一個部門都沒有能力承擔起綜合指揮協調職責，應急管理尚處零散狀態，缺乏合力，缺乏統一指揮.當發生重大災害時，只能召集各部門領導成立臨時的應急性機構，這必然使得資源和信息的整合在短時間內無法實現，從而貽誤了救援的黃金時機.

(2)條塊分割，各自為政、多頭投人、效益不高。條塊分割在中央是以單災類管理為主，在地方則力求多災統一管理，條和塊管理重心存在矛盾。救援資源綜合利用效率低，各部門擁有應急救援隊伍、人力、物力、技術資源存在重復建設，資源不能得到有效配置，信息資源缺乏互聯和共享.救援裝備整體水平較低等，上述種種問題都可能會直接減弱抗災、救災的能力，影響救災效果和質量。因此，建立和完善有效的綜合應急管理體系已勢在必行，迫在眉睫。

3 省市級災害應急救援管理體系的構建

3.1構建的原則

(1)以人為本，減少危害。把保障人民群眾生命財產安全作為應急救援工作的出發點和落腳點，建立政府主導、專家支持、群眾參與的應急救援機制，最大限度地減少災害造成的損失。

(2)統一領導，分級負責。災害發生后，各級政府立即按照災害救援應急預案實施災害應急處置災害事件。發生特別重大、重大災害事件，由省政府實施省級災害應急救援。發生較大災害事件，由市政府實施市級地震應急。發生一般災害事件，由縣(市、區)政府實施災害應急救援處置。

(3)快速反應、協調高效。整合現有各類應急資源，形成共享平臺，確保應急信息及時準確傳遞，應急資源合理調配。充分動員和發揮鄉鎮、社區、企事業單位、社會團體、志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，建立協調一致的應急救援體系。形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急管理機制。

(4)預防為主、平震結合。全面落實預防為主、防御與救助相結合的方針，樹立常備不懈的觀點，強化監測、預警、預報工作。開展科學研究，提高地震應急救援水平。加強宣傳和教育，強化以屬地管理為主的應急處置隊伍建設、培訓和演練。

3.2 組織機構

3.2.1領導機構

省(市)應急救援領導小組是突發事故應急管理工作的最高領導機構，具體負責應急救援活動的決策、領導職能。在省(市)人民政府領導下，由相關突發事故應急指揮機構負責突發事故的應急管理處置工作。

(1)設立應急指揮中心。由政府分管應急管理工作的負責人擔任指揮長，政府應急管理工作機構、公安、消防、安監、駐地人民武裝警察部隊、綜合應急救援隊伍負責人擔任副指揮長，承擔應急救援職責的部門、單位負責人為成員。

(2)依托公安消防部隊建立綜合應急救援隊伍。本級人民政府辦公廳(室)分管領導任第一政委，省公安消防總隊、市州公安消防支隊、縣市區公安消防大隊軍政主官分別擔任隊長、政委。

(3)按照突發事件類別，依托系統、行業的應急救援隊伍建立專業應急救援隊伍。各專業應急救援隊伍組織體系保持原有管理體制不變，負責人及隊伍相關情況報應急指揮中心備案。

(4)街道辦事處、鄉鎮人民政府和安全生產責任較重的企業事業等基層單位，組織有相關救援專業知識和經驗的人員建立專(兼)職應急救援隊伍，負責人及隊伍相關情況報市區應急指揮中心備案。

(5)依托共青團組織及各類志愿者組織，建立志愿者應急救援隊伍。負責人及隊伍相關情況報同級應急指揮中心備案。

(6)建立應急管理專業人才庫，聘請有關專家組成應急救援專家組，并確定負責人。