黨的“十八大”報告提出，強化公共安全體系的基礎(chǔ)建設(shè)、遏制重特大事故災(zāi)害等，是確保社會穩(wěn)定和人民生命財產(chǎn)安全的重要保障。可以說，包括防災(zāi)減災(zāi)思想在內(nèi)的生態(tài)文明建設(shè)，由于可根治“自然與人”災(zāi)害的痼疾，所以它將是建設(shè)“美好中國”的必由之路。
2012年年末，具有警示意義的災(zāi)難影片《一九四二》上映了，它表現(xiàn)了曾經(jīng)富饒的中原大地餓殍遍野，300多萬人死于沒飯吃的災(zāi)難。它告誡人們，如何才能在華夏中國讓饑荒不再重演，如何才能既防天災(zāi)，更防人禍。
城市減災(zāi)管理始于非典事件
2003年發(fā)端中國并迅速肆虐全球32個國家和地區(qū)的“SARS事件”，暴露出我國公共衛(wèi)生體系存在缺陷，對于突發(fā)公共安全事件應(yīng)急機制不健全等諸多問題。“SARS事件”后，政府投入117億元解決國家、省CDC(疾病控制和預(yù)防中心)的硬件設(shè)施建設(shè)，并完善了一系列與公共衛(wèi)生事件相關(guān)的法規(guī)。衛(wèi)生部于2004年成立了衛(wèi)生應(yīng)急辦公室。截至2008年末，除西藏外，全國30多個省級衛(wèi)生廳局都設(shè)立了專業(yè)機構(gòu)。但值得注意的是，由于占全國人口不到15%的城市人口享受2/3的醫(yī)療保障，而廣大農(nóng)村人口僅享受不到1/3的保障，導(dǎo)致我國公共衛(wèi)生系統(tǒng)的軟硬件薄弱，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理能力低下。
城市防災(zāi)減災(zāi)管理與“一案三制”體系
正是基于非典事件對中國城市的考驗，使我國應(yīng)急管理體系提升到一個新階段，即“一案三制”建設(shè)。2007年11月1日正式實施的國家《突發(fā)事件應(yīng)對法》是我國第一部關(guān)于綜合性災(zāi)害管理的法律，盡管作為國家減災(zāi)防災(zāi)體系尚不健全，但它畢竟從責(zé)、權(quán)、利諸方面以法規(guī)界定了國家減災(zāi)的政府行為。如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十九條的規(guī)定“有關(guān)單位和人員推進、報告關(guān)鍵事件信息，應(yīng)當(dāng)做到及時、客觀、真實，不得"遲報、謊報、瞞報、漏報"等，這則條款極大地強調(diào)了應(yīng)急信息報送的責(zé)任主體及原則，至今全國大中城市都有了與之相配套的實施細則。
安全規(guī)劃設(shè)計在深化
2012年5月，在上海舉辦的第四屆直轄市安全論壇上，國家安監(jiān)總局負責(zé)人提出：當(dāng)前我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，城市正呈現(xiàn)新的特征如城鄉(xiāng)一體化、人口密集化、工廠園區(qū)化、道橋高架化、系統(tǒng)復(fù)雜化等。事故災(zāi)難已由傳統(tǒng)行業(yè)向城市交通、建設(shè)、消防及各種運行行業(yè)及校園、社區(qū)、工業(yè)園區(qū)等轉(zhuǎn)移，尤其是人員高度密集公共場所及城市重大事件類空間，災(zāi)害風(fēng)險有增無減。其一，城市功能決定了災(zāi)害的復(fù)雜性及難預(yù)知性。其二，快速的城市化進程，難擋住事故災(zāi)害的新風(fēng)險。城市安全的系統(tǒng)性、衍生性、交叉性特征日益明顯，這是城市化快速發(fā)展面臨的無法擺脫的新情況。四大直轄市均處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，各類要素流動性和聚集度極高，必須立足城市安全可控能力建設(shè)，不斷調(diào)整與之對應(yīng)的安全態(tài)勢及發(fā)展目標(biāo)，不可在無安全保障的情況下盲目發(fā)展，超強建設(shè)。
減災(zāi)新“十年”的思考與建議
黨的“十八大”報告要求，到2020年“城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高”，在這個涉及道路、方針、發(fā)展的大計上，我以為，低水準、欠安全(缺少城市“良心”)的建設(shè)是城鎮(zhèn)化的不可持續(xù)因素，因此我們必須在發(fā)展的同時，保障城鎮(zhèn)化安全的條件。至少必須在如下方面有明顯改進：(1)提升城市關(guān)于生命與安全的國家觀念;(2) 提升城市防災(zāi)抗毀的生命線系統(tǒng)能力;(3)提升城市綜合減災(zāi)規(guī)劃的本質(zhì)能力與水平;(4)提升城市規(guī)劃師、建筑師層面的防災(zāi)減災(zāi)設(shè)計研究教育;(5)提升城市管理者及公務(wù)員的應(yīng)急管理能力與素質(zhì);(6)提升城市公眾、中小學(xué)生、弱勢群體防災(zāi)自護能力教育等。具體還有如下思考與建議：
其一，大力發(fā)展城市應(yīng)急安全產(chǎn)業(yè)。要承認，現(xiàn)階段我國城市居民的應(yīng)急管理意識極端欠缺，城市災(zāi)害事件下真正有效的應(yīng)急處置物資異常薄弱，城市應(yīng)急預(yù)案預(yù)警到處置很不成熟，屢屢讓城市逢災(zāi)必亂，逢災(zāi)皆有難。因此離不開與城市化發(fā)展相匹配的綜合減災(zāi)能力的增強，離不開應(yīng)急安全產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展。若考慮到城市老齡產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)等的發(fā)展，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的需求更成為城市現(xiàn)代化、國際化不可或缺的必要條件，如協(xié)同創(chuàng)新的集群發(fā)展、應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)急管理“生態(tài)圈”技術(shù)等。
其二，大力發(fā)展城市應(yīng)對巨災(zāi)的基礎(chǔ)性研究。除管理思考外，科學(xué)研究對預(yù)測未來災(zāi)害風(fēng)險十分有價值。要知道與城市防災(zāi)的脆弱性相關(guān)，它更強調(diào)的是系統(tǒng)的抗逆力，它強調(diào)系統(tǒng)對外界沖擊的應(yīng)對，乃至受到災(zāi)害襲擊后回到原有狀態(tài)的過程。城市綜合減災(zāi)的研究涉及面廣，不僅要研究城市災(zāi)害學(xué)原理，還要研究城市綜合減災(zāi)理念下有效的防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)對策。如地下空間安全及其地鐵運營的評估，越來越要求予以風(fēng)險效率研究，不僅要研究地鐵中人員合理疏散困境的高發(fā)性，也要研究地鐵安全運營設(shè)施的可靠性，并努力使之納入到城市地下空間安全體系中，從而尋到城市安全投入的合理指標(biāo)。
其三，大力發(fā)展安全示范城市及社區(qū)建設(shè)。城市防災(zāi)減災(zāi)水準不僅體現(xiàn)在物質(zhì)層面，公正而積極參與的社會系統(tǒng)也是城市應(yīng)對當(dāng)代復(fù)合災(zāi)害的重要環(huán)節(jié)。安全示范城市或安全社區(qū)建設(shè)要具備如下基本特征：(1)安全減災(zāi)應(yīng)急監(jiān)管體制機制健全;(2)安全生活與安全生產(chǎn)水準升級;(3)城市安全運營水準高、工程設(shè)計融入本質(zhì)安全觀;(4)安全文化理念要成為各級領(lǐng)導(dǎo)乃至市民的共識等。具體建議城市要堅持組織有規(guī)模、范圍廣、規(guī)格高的綜合減災(zāi)演練，以達到“提升應(yīng)急能力、檢驗應(yīng)急預(yù)案、增強應(yīng)急文化意識”的成效。為此，要求安全示范城市建設(shè)要堅持如下做法，即夯實基礎(chǔ)、實現(xiàn)建設(shè)環(huán)節(jié)精細化;要強化市、區(qū)、社區(qū)“三級聯(lián)動”，實現(xiàn)控制環(huán)節(jié)無縫隙;要突出關(guān)鍵部位、實現(xiàn)建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)能力的根本提升;要做實傳播平臺、實現(xiàn)城市防災(zāi)減災(zāi)公眾參與“零距離”。
其四，大力發(fā)展城市的防災(zāi)立法為標(biāo)志的管理能力建設(shè)。要針對城市應(yīng)急管理區(qū)域協(xié)作能力待提高、城市基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)減災(zāi)能力滯后、突發(fā)事件的公眾參與度低的情況，探討與國家《突發(fā)事件應(yīng)對法》相配套的《城市防災(zāi)法》的編研思路。重點要研究以綜合減災(zāi)理念為標(biāo)志的法律體系及功能，明確基本原則及法律的根本制度，從而創(chuàng)新性地給出《城市防災(zāi)法》的基本框架。鑒于我國城市化高速進程及事故災(zāi)害的局面嚴重，建議在“十二五”期間要全力推進城市防災(zāi)立法的程序及路徑。
(作者系中國災(zāi)害防御協(xié)會副秘書長、北京減災(zāi)協(xié)會副會長)
