一、引言

重大突發(fā)性政治危機——社會動亂，政府集體腐敗曝光、對政府投不信任案，倒閣、罷免政府，政治性罷工、示威、游行，政府集體辭職，選舉危機，國內(nèi)典型事件為大規(guī)模群體事件，如法輪功鬧事，拆遷問題集體上訪，大規(guī)模農(nóng)民工討薪，靜坐省市政府機關(guān)大樓等。

2012年7月21日北京發(fā)生61年來最大暴雨，受災面積為1.6萬平方公里，受災人口約190萬人，其中房山區(qū)80萬人，死亡77人。截至22日18時許，共轉(zhuǎn)移群眾65933人，其中房山區(qū)轉(zhuǎn)移20990人。道路橋梁多處受損，主要積水道路63處，路面塌方31處;民房多處倒塌，平房漏雨1105間/次，樓房漏雨191棟，雨水進屋736間，地下室倒灌70處;幾百輛汽車損失嚴重[1]。

這次大暴雨暴露出我國城市應急管理能力和防汛能力不足，我國建立系統(tǒng)的突發(fā)事件應對機制時間不長，實踐經(jīng)驗的積累不夠，各級政府的應急預案也還處于磨合與完善的階段。從北京市應對此次城市重大危機可以看到，政府部門在危機預警、應急響應、資源調(diào)配和社會動員等方面雖然有著良好的表現(xiàn)，但同樣也暴露出諸多問題。“7·21”特大暴雨帶來的深刻警示是全民性、立體式的防災減災體系還遠遠沒有形成。以往城市災害與危機管理研究多局限于單一學科的技術(shù)角度，本文試圖從政府公共管理及跨學科角度，在歷史的追溯中關(guān)照今天，在今天的災例中展望未來，以7·21大暴雨為案例視角對我國政府今后如何應對城市重大危機做整合性、前瞻性戰(zhàn)略研究。

二、城市重大危機風險評估與排查

城市重大危機管理的基礎性、前瞻性、戰(zhàn)略性工作的第一步就是對城市重大風險事項、風險源、風險因素做出預測與評估。而此次北京大暴雨前整個社會對城市排水系統(tǒng)標準不足，設施老化;排水設施建設滯后，排水系統(tǒng)不健全;城市建設引發(fā)積水問題;管理缺陷造成設施安全運行保障能力不足的認識是不充分的，更談不上前瞻性地未雨綢繆，對暴雨之危害性后果估計不足，預測不準。

我國是近年來城市化發(fā)展最快的國家之一，城市化已經(jīng)使我國總?cè)丝诘囊话胍陨线M入城市。但與城市人口快速增長配套的城市管理系統(tǒng)嚴重滯后，遠遠跟不上城市化發(fā)展的進程。我國各級城市，大都缺乏有效的排水系統(tǒng)。我國城市基礎設施建設雖然大上快上，但各地政府重視的是“地上”而不是“地下”，這就必然導致各城市的排水系統(tǒng)建設嚴重滯后[2]。

早在1998年，中國南方多省市爆發(fā)洪澇災害。在北京，眾多專家參與了一次研討會，會上便有人提出，如果北京大量降雨，下沉路段的排水就是最大隱患。因此，專家們提醒下沉路段要建立截水設施或者排水和蓄水設備，防止積水。還有專家展示了自己繪制的《排水設施規(guī)劃圖》。這個圖所列出的積水分布情況與14年以后網(wǎng)友們在“7·21大雨”過后所自制的《北京積水圖》上的積水點分布情況如出一轍。

其實，2011年夏季暴雨天氣來臨之際，我國北京、上海、武漢、南京、重慶、成都、南昌等大、中城市不約而同遭遇水澇，多個城市瞬間變?yōu)樗堑默F(xiàn)實，而當時我國現(xiàn)代城市管理、排水系統(tǒng)建設和環(huán)境保護問題并沒有引起社會重視。令人記憶猶新的是2011年6月23日，北京全市降水量50毫米，石景山模式口降雨量達215毫米，城區(qū)部分路段嚴重積水，3條軌道交通線路受到影響，2人觸電1死1傷，大批下班的人們被困在路上。時隔一個月的2011年7月24日北京全市平均降雨量62毫米，密云北山下降雨量達224毫米，平谷、密云部分地區(qū)發(fā)生泥石流災害，5900人被轉(zhuǎn)移，4人死亡，1人失蹤[3]。如果2011年6月、7月歷經(jīng)暴雨災害有關(guān)部門重視對暴雨災害的研究，預測大暴雨對城市的災害性后果，預測評估城市基礎設施對今后承受更大暴雨的能力，預測全市74座下凹式立交橋的泵站抽水能力，認真規(guī)劃改造城市排水基礎設施建設，深入研究管網(wǎng)與管網(wǎng)、管網(wǎng)與河道的有機聯(lián)通，排查城市防洪排澇盲區(qū)，構(gòu)建綜合泄洪排澇雨水利用工程體系，可以肯定地說，北京2012年7·21大暴雨的應對處理就完全是另一番景象。

令人欣慰的是北京市國土局在7·21大暴雨后的第三天組織由專業(yè)技術(shù)人員構(gòu)成的15個調(diào)查組，對全市10個山區(qū)縣的重大隱患點、新增加的隱患點和避險場所開展了拉網(wǎng)式應急排查。4天內(nèi)完成對10個山區(qū)縣地質(zhì)災害隱患點的排查。此次應急排查共調(diào)查了隱患點478處，其中有196處為新增加的隱患點。在478處隱患點中，崩塌有321處、泥石流有81處、不穩(wěn)定斜坡有34處、滑坡20處、地面塌陷22處。共計新發(fā)現(xiàn)196處地質(zhì)災害隱患點，已經(jīng)被納入全市地質(zhì)災害臺賬。全市的地質(zhì)災害隱患點都有一個明確的統(tǒng)計和詳細的臺賬，且對新獲得的數(shù)據(jù)進行詳細的統(tǒng)計，將做成圖鑒和報告，一起送達受到地質(zhì)災害威脅的10個山區(qū)的政府和相關(guān)部門[4]。

對于排查中發(fā)現(xiàn)的問題，尤其是新增的隱患點，北京國土局通知當?shù)叵嚓P(guān)政府和受災害威脅的群眾，并立即展開劃定危險區(qū)、設立警示標志、補發(fā)明白卡等工作，將隱患點的居民納入群策群防體系。市國土局加緊印制了一萬份地質(zhì)災害防災明白卡和1100塊警示牌，已經(jīng)陸續(xù)運達各區(qū)縣國土分局。市路政局組織力量對全市高速公路、國市縣級公路沿線易發(fā)生地質(zhì)災害的路段進行了排查。經(jīng)排查，共有易發(fā)生塌方山區(qū)路段213處，已設警示標志。

北京市水務局在7·21暴雨后已抽調(diào)全市水務系統(tǒng)的骨干技術(shù)力量，部署“7·21”暴雨及洪水的調(diào)查評價工作，該調(diào)查評價將主要分為九大部分，包括北京水務基本情況;歷史暴雨洪水情況;“7·21”暴雨洪水調(diào)查;“7·21”暴雨洪水的計算分析;“7·21”暴雨洪水評價;“7·21”暴雨洪水成災原因分析;暴雨移植分析;對比分析，即與1963年8月北京遭遇的特大暴雨進行對比分析;經(jīng)驗教訓及建議。7·21暴雨及洪水調(diào)查評價對掌握暴雨洪水第一手基礎資料，分析成災原因、總結(jié)經(jīng)驗教訓，為災后重建和未來的規(guī)劃設計提供數(shù)據(jù)支撐[5]。

大暴雨后全市已經(jīng)啟動74座下凹式立交橋的泵站改造工作，用時三年全部改造完成。改造完成之后，所有橋區(qū)泵站都可以應付60毫米/小時的降水量。完善各橋區(qū)的進退水能力，即通過加大壓力、加大管道口徑等使雨水來去自如。同時將進一步校核各橋區(qū)的匯水面積，確定接納多大范圍的水，能力內(nèi)的水順利排出、能力外的水不讓其流入。而對于外來的“客水”單獨建設客水的排水系統(tǒng)。在雨水匯集沿途加裝排水口和新建分流排水管道，讓雨水流往下沉式立交橋的半路上就被分流排走，減輕泵站壓力。外來“客水”與橋下自有水將各行其路。