三、城市重大危機預測預報體系建立

政府決策要靠信息真實、及時、全面，準確。如信息阻滯，貽誤應急反應，將失去最佳挽救危機遏制損失的時機。應對危機需民眾參與。建立重大突發事件應急報告制度和信息發布制度是提高我國危機管理水平的重大措施。

各級政府相關職能部門應依法或及時將重大突發性危機事件的信息向上一級政府職能部門及上級政府及時報告，遇特別重大危機可越級上報。突發事件發生地的人民政府應及時向比鄰地區政府職能部門及軍隊通報。依法定時間上報危機信息是指已有法規明文規定的，依該法規，如《突發公共衛生事件應急條例》規定發生疫情報告時間為 1~2個小時。“及時上報信息”應理解為行業內上報危機信息合理而最快時間。接到重大突發事件信息報告的各級政府及專業職能部門應依法或合理時間內，立即組織力量對報告事項調查核實、評審、確證、會商。任何單位和個人對突發事件不得隱瞞、緩報、謊報或者授意他人隱瞞、緩報、謊報，否則將受到嚴厲的法律懲罰。

此外，重大突發性事件由各級人民政府依法定權限或在授權范圍內向社會發布，統一發布。信息發布應當及時、真實、準確、全面。重大危機發布主體只能是政府，這是我國防震減災法、防洪法的成功經驗。鼓勵公民參與對重大突發性危機的防御，但同時約束公民行為，任何單位和個人依據科學研究和觀測資料提出的重大危機事件預測意見，應當向所在地區縣級以上政府專業職能部門書面報告，也可以直接向國務院有關主管部門報告，不得擅自向社會散布。不允許公民將不成熟的災情預測，如地震預報這樣科技含量極高的預測，本身又具有極大不確定性的預測，擅自向社會發布，否則造成的社會恐慌比地震本身(非破壞性地震)給社會造成的損失更大。任何社會組織及個人對危機信息的研究、預測、公告都應由政府渠道。不確定因素多的重大危機發布如由社團或個人進行，易生社會恐慌和混亂[6]。

7·21北京大暴雨前一天及當天北京氣象部門已經發布了暴雨藍色、黃色、橙色預警，但不足之處在于：

一是這一信息沒有通過法定化的程序最大范圍地傳達給公眾。7·21暴雨期間，不少市民由于沒有及時接收到相關預警提示信息。預警信號的發送渠道包括網絡、手機、電視、廣播、街道顯示屏等，但由于技術方面的原因，導致短信發送、接收不及時，由于發布能力有限，只有部分手機用戶接收到了預警提示信息。信息傳播不充分，導致社會對災害的響應也不夠充分。

二是沒有明確通俗告知不同級別警報信號的危害性，并提示公眾應注意應對的措施。橙色暴雨的危害程度并不為廣大公眾所知曉，導致事件中人員傷亡慘重。四色(藍色、黃色、橙色、紅色)預警近些年來在氣象、治安等各個行業用的比較多，但是單純的以業務術語描述顏色所對應的事實危害程度顯然不夠，畢竟廣大民眾不是專業人士。暴雨當日，北京氣象部門很罕見的多次發出了暴雨橙色預警，但并沒有讓普通百姓切實意識到這種氣象天氣的危害性，使得百姓聽了消息之后顯得若無其事。

7·21大暴雨后北京氣象臺改進災情信息預報發布 ，市氣象臺2012年7月25日11時50分及時啟動了預警發送預案，發布暴雨藍色預警信號，為了保證發送效果，各運營商紛紛開啟了多渠道的發布窗口。許多市民的手機都收到了類似的天氣預警提示信息。截止到7月25日晚20時，市氣象臺聯合三大電信運營商共發送氣象預警信息1170萬條。氣象部門一直都在通過多種手段發布氣象預警，手機短信只是渠道之一。接受手機短信從某種意義上只是一種被動的方式。氣象部門7月25日午后在所有公共媒體，包括電臺、電視臺、網站、戶外屏幕等平臺上發布相關信息，開啟多渠道發布窗口，市民可以根據自身情況選擇不同的途徑主動獲取相關信息市氣象臺2012年7月25日11時50分及時啟動了預警發送預案，發布暴雨藍色預警信號，為了保證發送效果，各運營商紛紛開啟了多渠道的發布窗口。許多市民的手機都收到了類似的天氣預警提示信息。截止到7月25日晚20時，市氣象臺聯合三大電信運營商共發送氣象預警信息1170萬條。氣象部門一直都在通過多種手段發布氣象預警，手機短信只是渠道之一。接受手機短信從某種意義上只是一種被動的方式。氣象部門7月25日午后在所有公共媒體，包括電臺、電視臺、網站、戶外屏幕等平臺上發布相關信息，開啟多渠道發布窗口，市民可以根據自身情況選擇不同的途徑主動獲取相關信息[7]。

同時7月25日上午9時30分左右，北京市國土局與北京市氣象局聯合發布了地質災害黃色預警。這是繼21日首次發布地質災害黃色預警之后，北京又一次發布地質災害預警。　預警提示：25日午后到26日白天，房山、門頭溝、密云、懷柔、平谷等部分山區及海淀、石景山、豐臺部分淺山地帶發生泥石流、崩塌、滑坡、地面塌陷等地質災害的可能性較大，地質災害預警等級為3級(黃色預警)[8]。受7月21日大暴雨的影響，很多地方的土壤含水量處于飽和狀態，河塘、水庫、溝渠較滿，因此此次降水可能造成山洪、泥石流的發生。如果新的降水如果落在山區，或者落在已經出現過大量降水的區域，將更容易形成雨水匯流，從而引發地質災害。

2012年8月廣東省頒布了《突發事件預警信息發布管理辦法》，該辦法規定，預警信息實行依申請發布和統一發布相結合的制度。審批過的預警信息統一通過委托省氣象部門建設、管理的廣東省突發事件預警信息發布系統及時、免費向公眾發布。其他任何組織和個人不得向社會發布預警信息。各級廣電、新聞出版、通信主管部門負責建立預警信息“綠色通道”，確保多途徑、多手段第一時間無償向公眾發布預警信息。各基礎電信運營商第一時間安排免費發送。辦法還規定，玩忽職守，導致預警信息發布工作出現重大延誤或失誤，造成嚴重后果的將被追究責任。

目前我國已建立“重大氣象災害預警信息發布制度”，中國氣象局分別與中國聯通、中國電信簽訂了戰略合作協議，明確規定了氣象災害預警信息發布制度。目前，包括河北、山西、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、江西等在內的17個省、市、自治區建立了橙色以上預警信息的綠色發布通道，安徽、福建、河南、廣西、四川5個省、市、自治區實現了重大災害紅色預警信息在災害影響區域內的全網發布[9]。

四、城市重大危機應對預案完善

與可操作性演練 我國應對災害危機及社會危機的一貫政策是，不僅重事中、事后抗救，而且重事前預防。各級政府應根據本地區特殊情況，對本地區重大突發性危機事件預測和監測，定期進行情況通報和會商制度，建立重大突發性危機事件預警機制。

城市重大危機預防工作的一項重要內容是制定全面細致、具有可操作性的危機處理預案。平時備有周密嚴謹的危機應對預案，一旦危機發生，即刻啟動預案將大大有助抗救危機，減少損失，恢復常態。發達國家在這方面早有成功經驗。美國曾制定《對災害性地震的反應計劃》，涉及美國25個部委一級的機構，闡述了聯邦政府的危機支援政策、規劃設想、實施方案、組織機構和任務、職權、協調官員的聯絡方式，聯邦政府與州之間對口單位的協調，以及有關應急工作的財政、技術、物質和法律等方面的問題，全面勾畫了一幅美國全社會緊急抗震救災的藍圖。該計劃確保了美國聯邦政府各組織在災害性地震發生后可立即投入緊急應變救災活動，并在全國范圍內形成一個有序高效運作的危機應急機制[10]。

國際國內在減輕地震、洪水、核事故災害方面的應急預案已獲不少成功經驗和做法，經過提煉、整合，應移植提升為城市重大危機應對的基本原則和技術規范[11]。定期修訂、評估、檢驗預案合理性，可行性及效果，這不僅是政府常態管理下的重要任務，也是衡量政府管理績效的指標和強制性法律責任。如政府怠于編制應急預案，不能按期檢查本級和下級政府危機預案的制定、評估、演習，應承擔相應行政責任與法律責任。

重大危機預案一般具有四個要素：1、情景，一切預案編制和實施的有關危機情況與背景。2、主體，應急預案的決策者、組織者、和執行者，即制定和實施預案的組織和個人，3、措施，各種應急措施、管理方法、控制手段和技術。4、目標，應急預案所有達到的目的和效果。目前我國城市重大危機應急預案的制定缺乏充分的城市風險和應急能力評估，制定過程不夠科學。預案內容相對簡單，很多內容表示都只是一般的管理要求，有些應急預案并未完全設計預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復四個階段;此外，應急救援和協調機制方面的可操作性不強，很多解決方法和措施不具體，責任不明確，保障措施單一[12]。

城市重大突發性危機事件預案內容[13]應包括：(1)危機預測預警機制;(2)指揮機構的職權、任務、職責、協調處理危機的方式及工作方案，如中央或地方政府應急指揮機構職責、權限，協調方式，甚至細化到各部門、各崗位、各項任務具體負責人的電話號碼;(3)危機應對信息網絡的設計、信息整合及通報制度;(4)處理突發事件機構、救援職能及調用方案;(5)緊急通訊系統的啟用、中央、地方及軍隊通訊設備及能力的綜合統籌;(6)交通運輸設施及能力的恢復;交通管制;(7)新聞管制;通訊管制;電信管制;(8)工程搶險及生命線工程(水、電、氣、道路)的恢復;(9)危險物質處理及防止次生災害;(10)消防隊伍配置及調用方案;(11)突發事件現場管制;出入境管制;(12)物資支援計劃，應急設備的調度;(13)社會治安管制;市場管制;(14)衛生及醫療服務，醫療力量統籌;(15)應對重大緊急突發事件的其他內容。

北京7·21城市水災應急預案存在死角，在應急機制啟動之后，政府機構所屬的消防、給排水等部門反應非常迅速，但關系到市民生活的其他機構設施卻沒有出現必要的聯動。7月之21日降雨最密集的傍晚，北京城區仍有足球比賽、演唱會等大型活動舉辦，這樣的反常現象對于減災工作而言幾乎是災難性的。郊區的各項旅游活動冒雨照常舉行，野三坡、十渡等地游人如織，同樣反映出市民防災意識的薄弱。

廣渠門鐵路橋下有嚴重積水并有人員被困。指揮中心立即調派東城區公安消防支隊花市中隊的一部消防車和7名消防隊員趕赴現場救援。到現場后發現所有被困車輛均已沒頂淹沒，中隊長立即向支隊指揮中心請求增援，支隊迅速調派花市中隊、龍潭湖中隊各一輛消防車從其他救援現場趕赴廣渠門橋增援。第一時間的報警電話不能清楚準確告知災情，增援力量趕到雖奮力救援，但仍錯過最佳救援時機。