當前，全省正處于經濟快速發展期和重要戰略機遇期，同時也是矛盾凸顯期和事故多發期，如何有效地處置各類突發事件，減少人民群眾生命財產損失，如何高效利用有限資源，提高政府應對各類突發事件的快速反應能力，并為市民提供更快捷的緊急救助服務，已成為一項亟待解決的課題，建立快速高效的城市應急聯動平臺十分迫切和重要。

一、建立城市應急聯動平臺的必要性

當前，全省各城市應急系統普遍處于分散管理、單兵作戰的狀態，保持著分部門、分災種的應急管理模式，由于各應急救援機構相對獨立運作，雖然在緊急事件發生后，能夠各司其職、相互支援，但也存在著協調性不夠和聯動性差等問題，建立統一的應急聯動中心已成為必然趨勢。第一，是提升突發事件應對能力的內在要求。近年來，各類突發公共事件越來越呈現出突發性強、復雜快變、一事多聯的特點，這就要求各級應急管理機構和各類應急處置部門必須及時反應、相互溝通、集中力量、協調聯動，共同展開處置工作。第二，是城市網格化管理的現實選擇。隨著城市建設進程的不斷加快，一些老大難問題依靠傳統方法已無法解決，需要尋求新的方法模式。如，管理空間劃分不明確，層次混亂，職責不清，或是多龍治水，或是無人問津。管理信息獲取被動、滯后，管理方式粗放，過多地依賴“突擊式”和“運動式”管理，經常造成管了又亂，亂了再管的局面。城市應急聯動平臺可以運用“3S”(RS、GIS、GPS)技術、地理編碼技術和移動信息技術，采用萬米單元網格管理法和城市部件管理法，從根本上解決“頭痛醫頭，腳痛醫腳”“誰都負責，誰都不負責”的被動管理模式，實現城市管理的數字化、精細化、動態化，全面提高城市管理水平。第三，是改善民生的務實舉措。目前，各地市均有“110”、“119”、“122”、“12345”、“12119”、“95598”等應急平臺，加上市政府政務值班、市政、煤、水、電、氣等公眾特服號碼近20個，雖然基本覆蓋了社會的各個領域和各個層面，但號碼繁多雜亂，不易記憶，發生突發應急事件時，存在公眾選擇性困難，群眾需要第一時間做出選擇，有時很難避免出現判斷錯誤，延誤最佳求救求助時間和應急處置時機，造成不必要的生命財產損失。建立城市應急聯動系統，可以為市民提供快捷的應急救助響應，讓群眾盡快受益、長期得利，增強市民的安全感和歸屬感。

二、應急聯動平臺的基本模式及利弊

國內應急聯動平臺從體制角度可分為四種類型：集權模式、授權模式、代理模式、協同模式。集權模式和授權模式是應急管理平臺建設的發展趨勢，有利于發揮職能集成作用，實現社會效益和經濟效益雙贏，代表著現代應急管理的方向。集權模式：是指整合政府和社會所有的應急資源，成立專門的城市應急聯動中心，由該中心代表政府全權行使應急聯動指揮大權。這種模式的優勢是做到了專人專責，統一調度指揮應急管理工作，有利于應急管理的專業化發展，減少指揮層次，極大提高指揮效率和快速反應能力，但由于應急聯動中心與相關部門間耦合程度高，特別是資源共享緊密，需要全面理順應急指揮體制、機制，整合網絡、技術、人員等各方面資源，是對城市應急體制的一次重構。授權模式：是指政府利用現有的應急指揮基礎資源，根據城市應急聯動的要求，通過局部的體制調整，授權應急基礎比較好的某一部門(通常是公安部門)執行城市應急處理任務，通常依托其“三警合一”平臺，改造完成與其他部門系統的互聯互通，直接借用110指揮中心作為應急指揮聯運中心，普通事件由指揮中心按照專業歸口和屬地分管原則分配給相應的部門和人員處理，重大事件由指揮中心直接處理。其優勢是可以有效地利用現有基礎，通過適當的投資和改造構建而成，見效快，但如果授權不夠充分具體，容易出現部門積極性不高，互相推諉扯皮的問題。

三、建立應急聯動平臺的建議

借鑒國內外成功經驗，順應應急管理的發展趨勢，結合全省實際，建議整合集權和授權兩種模式的優勢，科學定位，統一規劃，建立全省統一的城市應急聯動系統。

1.建設思路：依托各(地)市公安部門正在建立的指揮中心，整合全市各類應急救援力量和社會服務資源，組建應急指揮中心(簡稱CERC)，市政府不再設應急指揮中心。將110報警服務臺、119火警臺、120急救中心、122交通事故報警臺、12345市長公開電話、市政府政務值班電話、防洪、防震、防空以及水、電、氣等公共事業應急救助納入統一的指揮調度系統，設立統一的報警號碼(比如110、000、666、999等)，公安、消防、交通、醫療、市政、水利、環保、氣象、地震、人防、民政、安全生產等部門、若干專業指揮部以及駐軍、武警應急指揮機構進駐中心，在市應急委員會及其辦公室的領導下，擔負全市范圍內自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等突發公共事件以及城市管理的報警受理、先期處置、綜合研判、輔助決策指揮等工作職責，全天候向公眾提供緊急救助服務。中心內設指揮大廳、接警中心、處警中心，計算機網絡管理中心、通信中心、首長指揮中心、新聞發布中心、監督考核中心等。

2.主要功能：應急聯動平臺系統由計算機骨干網絡、數據庫、無線數據傳輸、移動目標定位等系統構成。通過這些技術支持，視頻系統，與城市公共安全視頻系統(覆蓋全市的監控探頭和治安卡口自動抓拍攝像機組成)聯通，能夠實現多畫面、多角度調取各監控探頭視頻圖像。地理信息平臺，將全市所有城市部件、避難場所、應急隊伍、物資裝備、交通要道等資源信息在電子地圖上清晰標注，為決策指揮提供海量信息輔助。同時，在接警和處警時，與報警、處警事件相關的全部語音及資料信息將全部實現記錄存儲，供未來檢索查詢使用。衛星通信系統，可顯示報警人的方位，顯示警力分布情況，查看公安、交警、消防、急救等執行任務車輛精確位置，可與現場人員進行語音、圖像、數據的雙向傳送，解決監控探頭無法覆蓋的通訊盲區問題，在有線、無線等公共通信網絡癱瘓時，實現與外界的有效通信。

3.運行流程：應急聯動系統采用“一號撥進、分流處置、統一管理”的方式，實施統一接警、統一處警、統一指揮、聯合行動。計算機輔助系統自動將打入的電話送至空閑的接警員坐席，接警員與報警人通話的同時，計算機能自動識別傳輸主叫號碼及其所在位置，接警員在系統的終端電腦上形成標準化的事件記錄，并根據各類分配到各專業處警席，重大事件及時報告市委市政府。局域網將事件記錄傳送到相應處警員的終端，處警中心采用計算機輔助調度系統、查詢數據庫和地理信息系統，在電子地圖上直觀地確定事件發生地點及周邊環境，附近警力與設施分布等，向相關單位發出具體的聯動指令，由處警員調集相關人員奔赴現場，將處警時間減至最小。聯動單位接到處警指令后立即到達現場進行處置，有關現場的語音和數據信息可通過無線通訊系統被傳回，幫助指揮者作出正確決策，事件處置完畢后將有關信息及時反饋中心。出現重大事件時、市領導可以在聯動中心的首長指揮中心參與指揮，統一管理調度相關的應急指揮資源。

4.機構框架：對現行的行政管理體制進行重構，成立應急聯動中心，作為政府管理的一個部門。將原應急辦、110、120、119、122等各部門原有的應急職能分離出來集中到應急聯動中心，重新界定各個職能部門的管理職責，理順指揮關系，界定清楚新模式下的各自的職能范圍。中心承擔應急委職責，應急辦作為中心的下設辦公室，負責全市應急聯動系統的運行、指揮、協調工作，在聯動處警時具有直接處置權、越級指揮權、聯合行動指揮權、臨時指定管轄權。

(作者單位：牡丹江市政府應急辦)