公共安全是國家安全和社會(huì)穩(wěn)定的基石。我國每年因危害公共安全的突發(fā)公共事件造成的非正常死亡超過20萬人，傷殘超過300萬人，經(jīng)濟(jì)損失計(jì)6500億人民幣，約占GDP總量的6%。全面提高公共安全水平已成為保障社會(huì)穩(wěn)定和國家安全、建設(shè)小康社會(huì)所亟待解決的重大戰(zhàn)略問題。

但是，由于目前我國許多地區(qū)還沒有真正建立統(tǒng)一的社會(huì)公共安全救援機(jī)制，加之各種災(zāi)害具有突發(fā)性、連鎖性等特點(diǎn)，傳統(tǒng)的“分地區(qū)、分部門、分災(zāi)種”的災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制暴露出的問題日益突出，已不能適應(yīng)日漸增多的緊急突發(fā)事件處置的需要。特別是2004年底印度洋大海嘯發(fā)生后，國務(wù)院專門召開會(huì)議，審議并原則通過了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，會(huì)議提出“加快應(yīng)急隊(duì)伍和應(yīng)急信息平臺(tái)建設(shè)，盡快形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急救援機(jī)制”。因此，如何充分利用現(xiàn)有的救援資源，建立一支具有快速反應(yīng)能力的專業(yè)化應(yīng)急救援隊(duì)伍，已成為全社會(huì)普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題。本文將在國內(nèi)外社會(huì)緊急救援體系對(duì)比的基礎(chǔ)上，對(duì)我國建立和完善以消防為主干的“一體化”緊急救援體系的構(gòu)建策略進(jìn)行探討，以期提高政府快速應(yīng)對(duì)緊急事件和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的目的。

一、國際社會(huì)緊急救援體系的發(fā)展趨勢

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，緊急救援工作已經(jīng)成為顯示城市基礎(chǔ)設(shè)施水平和社會(huì)管理能力的標(biāo)志性工程。許多工業(yè)發(fā)達(dá)國家，如美國、俄羅斯、日本、澳大利亞等都建立了包括緊急救援法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)、指揮系統(tǒng)、應(yīng)急隊(duì)伍、資源保障等方面的緊急救援管理體制，消防部門的職能也向多功能化方向轉(zhuǎn)化和發(fā)展，普遍承擔(dān)了滅火、救護(hù)、防化、垮塌、爆炸、交通事故以及空難救援等搶險(xiǎn)救援任務(wù)，滅火出動(dòng)平均占這些國家消防隊(duì)年出動(dòng)總數(shù)的10%左右，其余90%左右都是應(yīng)急救援。

縱觀國際社會(huì)，政府統(tǒng)一指揮的應(yīng)急救援協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、專業(yè)化的緊急救援隊(duì)伍、精良的應(yīng)急救援裝備、完善的應(yīng)急預(yù)案等等，已成為國際社會(huì)公共安全救援體系的基本運(yùn)作模式。實(shí)踐證明，這種緊急救援機(jī)制在減少和控制事故人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失方面發(fā)揮了重要作用，成為維持國家管理能夠正常運(yùn)行的重要支撐體系之一，是值得我們借鑒的。

二、我國總體應(yīng)急預(yù)案明確規(guī)定的內(nèi)容

2006年1月8日，國務(wù)院正式發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。“防患于未然”是總體預(yù)案的一個(gè)基本要求。“預(yù)測和預(yù)警”被明確規(guī)定為一項(xiàng)重要內(nèi)容。總體預(yù)案將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件四類。按照各類突發(fā)公共事件的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，總體預(yù)案將其分為四級(jí)，即Ⅰ級(jí)(特別重大)、Ⅱ級(jí)(重大)、Ⅲ級(jí)(較大)和Ⅳ級(jí)(一般)。其中事故災(zāi)難主要涵蓋危化品、工礦等安全生產(chǎn)事故、交通事故、火災(zāi)消防、公共場所事故、水電氣城市生命線事故、放射性輻射事故、環(huán)境污染及生態(tài)破壞等災(zāi)害。

三、我國消防救援安全應(yīng)急體系的現(xiàn)狀

國家統(tǒng)計(jì)局資料顯示：中國城市化率已由1993年的28%提高到2003年的40.5%。但在這一輪的城市開發(fā)進(jìn)程中，我們?cè)谟兄攸c(diǎn)和有步驟地進(jìn)行城市消防救援安全應(yīng)急機(jī)制或體系的規(guī)劃和建立上，在遇到城市安全應(yīng)急處理過程中，過分偏重于使用臨時(shí)行政措施來實(shí)施城市消防救援安全應(yīng)急的做法，這樣會(huì)讓整個(gè)城市消防的相關(guān)行政組織機(jī)構(gòu)把大部分工作都放下來，去做一件事情，導(dǎo)致了過高的行政成本。所以客觀地說，雖然消防救援對(duì)我國城市化的進(jìn)程和建設(shè)提供了很大的有效支持，但是也隱藏著消防救援安全應(yīng)急體系的管理職能缺失所帶來的行政成本和社會(huì)成本過高的現(xiàn)實(shí)。

就目前的情況看，我國各省市根據(jù)各自的實(shí)際情況，所采用的安全及應(yīng)急管理體系，主要有以下四類。

1、層級(jí)型：以北京市為代表，由市長為總負(fù)責(zé)，組建市、區(qū)兩級(jí)應(yīng)急系統(tǒng)，市級(jí)將組成專用系統(tǒng)，并建立刑偵、交通、消防、公共衛(wèi)生、防洪、地震、生命線工程等10項(xiàng)垂直分系統(tǒng);18　區(qū)縣建二級(jí)系統(tǒng)，并延伸至基層社區(qū)。

2、聯(lián)動(dòng)型：以南寧市為代表，市領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，將ll0(刑警)、ll9(火警)、120(急救)、122(交警)及市長電話等集中，組成聯(lián)動(dòng)中心，統(tǒng)一處置各類安全減災(zāi)及應(yīng)急工作。目前，該系統(tǒng)每月處理約20萬市民電話，受到普遍歡迎。

3、辦公廳型：鑒于政府重大事件信息均由辦公廳出入，并直通主要相關(guān)負(fù)責(zé)人，一些省市目前就是以辦公廳為依托，擴(kuò)大處理各類應(yīng)急事務(wù)。

4、公安型：考慮到很多應(yīng)急事件是以公安部門(刑警、消防及交警)為一線，目前一些省市以公安部門代行省市應(yīng)急工作。若有重大安全應(yīng)急事件，再由省市相關(guān)負(fù)責(zé)人出面協(xié)調(diào)和管理。

綜上所述，可以看到我國目前的消防救援安全應(yīng)急體系在整個(gè)城市安全應(yīng)急體系中仍處在一個(gè)比較被動(dòng)的地位，缺少必要的機(jī)動(dòng)性和靈活性，還沒有完全適應(yīng)新的城市安全應(yīng)急需要，也沒有和城市整個(gè)的安全應(yīng)急體系相配套，使得許多突發(fā)的應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施缺乏必要的法律依據(jù);在國家和地方政府組織體制中尚未建立專門機(jī)構(gòu)和專門人員負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，相關(guān)安全信息和應(yīng)急預(yù)案不能得到有效地溝通和聯(lián)動(dòng);在城市消防救援安全應(yīng)急體系的運(yùn)行和管理機(jī)制上也缺乏必須的科學(xué)管理方法和手段，例如未能深刻認(rèn)識(shí)和劃分城市消防救援安全應(yīng)急處理的等級(jí)，并缺少科學(xué)的預(yù)警系統(tǒng)和評(píng)估機(jī)制。在社會(huì)資源協(xié)同方面也缺乏相關(guān)的社會(huì)群眾基礎(chǔ)，社會(huì)資源整合力度還不夠，未能有效地形成整個(gè)社會(huì)的城市消防救援安全應(yīng)急體系。