國家總體應(yīng)急預(yù)案將我國應(yīng)急預(yù)案體系劃分為總體、專項、部門、地方、企事業(yè)、重大活動預(yù)案等六大層次。這種分類具有組織優(yōu)勢，但也容易出現(xiàn)體系性重復(fù)，到基層較難具體化和操作落實(shí)，如果街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府仍需劃分總體、專項和部門，則不能很好地適應(yīng)一線工作的需要。《突發(fā)事件應(yīng)對法》則將應(yīng)急預(yù)案限于兩個層面：政府層面覆蓋到各級政府和縣級以上政府部門，用應(yīng)急預(yù)案表述；社會層面覆蓋到礦山等高危行業(yè)重點(diǎn)單位以及公共交通工具等重要場所的經(jīng)營管理單位，用具體應(yīng)急預(yù)案表述。筆者認(rèn)為，法律表述的轉(zhuǎn)變，揭示出國家對不同層次應(yīng)急預(yù)案的功能要求的變化，基層應(yīng)急預(yù)案要突出簡明、管用、注重實(shí)效，有針對性和可操作性。從規(guī)范表述角度，筆者認(rèn)為在今后的相關(guān)規(guī)范性文件中，宜廣泛采用法律的規(guī)范性表述。

（四）應(yīng)急預(yù)案做什么（預(yù)案作用）

1.預(yù)測作用。應(yīng)急預(yù)案中分級標(biāo)準(zhǔn)是監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急處置的主要內(nèi)容，通常以人員傷亡和直接經(jīng)濟(jì)損失為標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，能夠幫助作出突發(fā)事件性質(zhì)和程度的判定，有利于及時采取相應(yīng)的緊急措施。

2.依據(jù)作用。法律意義上的緊急制度最初著眼于實(shí)施戒嚴(yán)等強(qiáng)力的社會管制，但隨著國家和社會的穩(wěn)定，單一的戒嚴(yán)制度無法滿足應(yīng)對各類突發(fā)事件的需要。作為對《突發(fā)事件應(yīng)對法》的實(shí)施補(bǔ)充，各類應(yīng)急預(yù)案為政府行使緊急權(quán)力、實(shí)施日常的應(yīng)急處置提供了依據(jù)。

3.保障作用。應(yīng)急預(yù)案通常對涉及人力、物力和財力等方面的保障都作出了規(guī)定，不少規(guī)定具體，權(quán)責(zé)明確，保障作用明顯。

4.規(guī)范作用。突發(fā)事件應(yīng)對涉及部門多，協(xié)調(diào)難度大，需要成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但這種方法成本較高，不利于控制和精簡機(jī)構(gòu)。而應(yīng)急預(yù)案通過對職能的系統(tǒng)梳理，重在建立“機(jī)制”而非“機(jī)構(gòu)”，更利于明確權(quán)責(zé)，定紛止?fàn)帯?/p>

（五）應(yīng)急預(yù)案有什么（預(yù)案要素）

應(yīng)急預(yù)案的動態(tài)管理主要涉及起草編制、培訓(xùn)演練、評估修訂、組織實(shí)施、公開宣傳、備案審核等六大環(huán)節(jié)。從現(xiàn)有政府應(yīng)急預(yù)案的主要內(nèi)容來看，一般包括組織體系（含領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)和專家組）、運(yùn)行機(jī)制（含預(yù)測與預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建、信息發(fā)布）、應(yīng)急保障（含隊伍、經(jīng)費(fèi)、物資、醫(yī)療等）、監(jiān)督管理（含演練、評估、宣傳教育等）。從企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的編制情況來看，根據(jù)安全監(jiān)管總局牽頭制定的《企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，已經(jīng)形成了參照體系，要素比較齊全、推進(jìn)成效明顯。

通過上述思考和研究，可以深化對進(jìn)一步提高應(yīng)急預(yù)案操作性的幾點(diǎn)認(rèn)識。

第一，用必然性的觀點(diǎn)，客觀看待應(yīng)急預(yù)案操作性不足。應(yīng)急預(yù)案的操作性根本上受應(yīng)急預(yù)案淵源、定位和作用等基本屬性制約。特別是政府應(yīng)急預(yù)案，客觀上還承擔(dān)了法律法規(guī)、行動指南甚至是工作規(guī)劃等作用，其中部分已經(jīng)成為應(yīng)急法規(guī)的組成部分。由此也難免造成政府應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急流程、操作要求等操作層面的內(nèi)容缺乏，短時間內(nèi)尚難以徹底改變。

第二，從體系性的視角，整體考查應(yīng)急預(yù)案的聯(lián)動能力。應(yīng)急預(yù)案操作性，不能只從政府一個維度去考量，更應(yīng)從整體聯(lián)動角度去把握。以建筑火災(zāi)事故為例，各級各類預(yù)案應(yīng)依序啟動，最終形成預(yù)案執(zhí)行鏈。其中，政府綜合預(yù)案明確職責(zé)程序；消防預(yù)案解決力量調(diào)度和滅火專業(yè)性問題；屬地政府預(yù)案側(cè)重人員疏散和支援保障；物業(yè)應(yīng)急預(yù)案按照預(yù)設(shè)路線和秩序，有序?qū)嵤┤藛T疏散。成功的應(yīng)急處置，離不開成功的預(yù)案體系，但預(yù)案體系包含諸多層次且缺一不可，每一類應(yīng)急預(yù)案能否完成預(yù)設(shè)目標(biāo)，都將影響最終處置效果。

第三，靠創(chuàng)新性的思維，綜合提高預(yù)案操作性的方法。現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案固然存在制約發(fā)揮操作性的因素，但并不意味著現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案沒有提高操作性的空間。特別是文本應(yīng)急預(yù)案，可以通過大量基礎(chǔ)性工作，來提升相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的操作性。對政府應(yīng)急預(yù)案和企業(yè)型應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)當(dāng)分門別類，按需出發(fā)，并充分依托信息化的手段，將固化、不周延的文本預(yù)案，轉(zhuǎn)變?yōu)楦屿`活、模塊化的數(shù)字預(yù)案。