一、全民減災教育還比較薄弱

相對于維護和鞏固重要戰略機遇期的各項要求，我國現行的全民綜合減災體系還不能說已經十分完善，還有許多艱巨的工作要做。其中非常關鍵的一點是，政府組織的大規模的防災減災基礎設施和應急體系，以及各種各樣的社會互助行為固然十分重要，但均不能取代每一個個體預防災害的風險防范意識和面對災害的緊急處置行為。需要注意的是，這種個體防災減災的意識和能力不是與生俱來的，也不會一勞永逸適用于所有的突發情況，必須通過全方位、多層次的減災教育進行培養和強化。減災教育的內容包括災難意識的培養、防災知識的普及、災害心理的調適、防災減災的培訓等等。國內外大量研究都證實，在應對災害的各種積極因素中，個人自救的重要性遠遠大于其他外界因素，即使是各種外界救援，也必須建立在個體應對得當的基礎上才能有效發揮作用。

我國歷來高度重視減災教育工作，2007年頒布的《國家突發事件應對法》已明確了防災減災教育的重要性，并開展了形式多樣的減災教育活動。但從整體上看，全民減災教育體系框架還未完全確立，各項政策措施還不穩定、不完善，再加上歷史傳統、外部環境和體制機制等方面的原因，我國城鄉居民的防災、減災、自救、互救知識還相當缺乏，防災避險意識還比較薄弱，個人生活、行為習慣和自救互救能力，與防災減災的要求還相距甚遠，以至于在各類災害中，造成了大量不應有的嚴重損失。總體來看，在新形勢下，減災教育滯后已經成為制約我國防災減災能力提升的瓶頸。因此，我們必須下決心，以更大的力度提升風險防范和災害應對教育培訓的水平，提高全社會風險防范意識和災害應對能力，讓每一位公民成為防災減災中合格、有力的一分子，共同維護生命和財產安全。

二、以學校減災教育為起點打好基礎

減災工作始于學校，減災教育是國民教育體系的重要組成部分，也是學校素質教育的重要組成部分。學校教育在減災教育中具有基礎性、先導性作用。這是因為：第一，學校本身是災害集中的場所，學生由于缺乏生活經驗、災害體驗和防災技能，更容易遭受災難傷害，最需要接受減災教育。第二，學校是學生社會化的重要場所，學校教育也是學生社會化的重要階段，以學校為起點搞好減災教育具有根深蒂固的作用。第三，在當前的家庭結構和社會急劇變遷的背景下，由于年輕一代對年長一代具有反向社會化的功能，即年長一代更多地反過來向年輕一代學習，有可能使得學生將學校接受的減災知識和技能擴散到其他家庭成員，放大學校減災教育的成果。

事實上，學校歷來是我國防災減災的重點領域，近些年來相繼通過實施中小學危房改造工程、中小學校舍安全工程，使學校校舍逐步達到防災避險安全要求。從形式上看，我們對學校減災教育不可謂不重視，把每年3月的最后一周的星期一確立為“學生安全日”，教育行政部門總是在必要時不間斷地要求各級各類學校加強學生安全管理和教育工作。但總的來看，受各方面因素的制約，我們在教材開發、設施配備、教師培訓、課程設置、教學方法等方面還不能適應學校減災教育的需要。與我國災害頻發的國情相比，學校教育在教學內容上與災害相關的知識較少，現行的教學書雖然已經有一些關于災害常識和防災減災的知識點，但這些教學內容基本上都是零散、分割、不全面、不協調的，沒有形成整體的災害學體系，且內容十分陳舊，也不能很好體現地區區情。再加上教師本身缺乏減災必要的教學基礎，教學手段單一，災害教育多停留在課本安全教育，學生對災害的了解不僅十分有限，而且非常片面化和表面化，遠遠不能適應學生掌握災害基本知識和防災基本技能的要求。

針對上述情況，必須認識到，完善學校減災教育還有大量的工作要做。首先要改變運動式、點綴式的教育方式，將減災教育納入各級各類學校的教學內容，教育行政部門要負指導和監督之責。由于我國幅員遼闊，區情差異大，學校減災教育不能搞整齊劃一的模式，必須結合各地的實際情況進行分類指導。鼓勵根據學校周邊存在的各種災害和危險，編輯設立校本課程，并針對不同年級學生身心發展的特點采用不同的教育方式。創新教育形式，充分利用中小學遠程教育資源，開發網絡學習課程，引進數字化教學資源，建立數字化教學資源庫。統籌利用校內外各方面的資源，適應青少年亞文化的特點，采取征文、繪畫、演講等方式，積極營造有利于防災減災的校園文化氛圍。需要注意的是，這里強調將減災教育納入教學內容，并非是要增加教學負擔，只是說將減災意識滲透到各級各類教育的不同環節和不同方面，各地可以根據實際情況，探索將減災教育課程與地理、常識、物理等課程綜合設置。目前大多數學校已經有了緊急逃生路線圖和緊急疏散通道，但還要有針對性地開展安全逃生能力教育，經常組織開展自救互救活動，提高應對突發災害、處理緊急情況、加強相互協作的能力，形成對災害的關注意識、防范意識、科學意識、道德意識和心理承受力。

三、利用市場機制引導公民自我教育

我國是災害頻發的國家，理論上說應該比較容易形成風險防范意識較強的國民性，但實際情況是全民對災害發生的風險并不敏感，主觀上也沒有采取各種預防措施。究其根源，計劃經濟時期單位包辦一切，強大的國家動員能力和相對封閉的信息披露制度，使社會公眾喪失風險意識是主因。改革開放以來，隨著產品市場和勞動力市場的不斷完善，群眾對市場經濟中普遍存在著的養老、醫療、失業、住房、食品安全等方面的風險有著真切的感受，預防觀念明顯加強，并直接推動了社會保障體系的完善。比較而言對自然災害、事故災害等方面的防范意識和應對能力還比較薄弱，主要是因為在這些領域至今還缺乏獨立的災害損失評估機制、補償機制和獎懲機制，防災減災工作相當多的還處在“不僅要算經濟賬還要算政治賬”的認識階段，在推進各項工作的時候比較多的強調各種主觀努力和物質資源投入，而較少關注成本效益分析。這盡管有利于增進信心、調動社會各方面的積極性，但卻容易造成責任模糊、激勵失當等弊端，從短期看在技術上不可取，從長期看也不利于全民形成正確的災害風險意識。實踐證明，對于減災教育單單從思想認識上加以重視是不夠的，僅僅通過單向教育灌輸效果也非常有限，各種教育措施都不如經濟手段來得有效，也就是要通過某種激勵機制將主動防御災害風險、有效避免災害損失內化為公民的自在意識。在這方面，最重要的是要讓個人的努力與災害損失聯系起來，就是讓每一個人認識到，付出多少努力，就能避免多少損失，我們將這種機制稱之為利用市場機制引導公民自我教育。

四、建立社會化的全民減災教育體系

我國歷來重視減災社會動員，一般采取的社會動員方式有：發布動員令，意識形態動員，高層領導人講話動員，黨政領導以身作則動員，利用人們的愛國熱情、公共精神、同情心、責任感、對最高領導人的熱愛等情感來動員等。對于過往若干次重大災害中社會動員機制發揮的積極作用必須給予肯定。但也應當看到，僅僅依賴自上而下的社會動員還是不夠的，在災害發生時，面對居住分散、健康狀況差異很大的人群，需求呈現出異質性的特征，再加上交通和通信不便，信息不對稱的問題就凸現出來，群眾需求信息的收集和逐級傳遞存在諸多困難，工作量非常巨大，管理成本非常之高。此時，行政組織“自上而下”的決策機制往往容易導致需求識別失真，例如，小部分人的需求沒有被考慮，或者小部分人的需求被放大為大部分人的需求等等。需求識別失真就可能導致救援資源配置失當，影響救災效果。同時，改革開放以后，我國社會階層結構發生了深刻的變化，出現了很多新的社會組織和游離在“單位”之外的“社會人”，大范圍的社會動員出現了一些新問題。特別是在政府逐步轉變職能后，相當一部分社會公共事務需要由公民、法人和其他組織自主解決，但由于我國新的社會結構是在經濟社會體制尚不健全、法治環境尚不完善、傳統意識還很深厚的國情下逐步形成的，社會各個階層發育很不成熟，在沒有社會動員的背景下，社會成員自身的思想認識并不能夠適應防災減災的工作需要。筆者曾經建議應該進行社會化的教育體系，讓社會成員學會正確認識和處理幾對關系。第一，個人與國家的關系。樹立公民觀念，培養在現行制度框架內合法維護個人權利的意識和能力。第二，個人與社會的關系。要培養中等收入階層積極參與社會管理的志愿精神。第三，個人與他人的關系。養成獨立的人格，能夠容忍不同觀點，學會用理性的方式處理各方面的利益關系。第四，個人與世界的關系。認同普世價值觀，具有對人類的終極關懷。

在建立社會化的全民減災教育體系方面，應優先啟動公務員的減災教育培訓。目前我國防災減災體系已經形成了中央政府統攬全局、總體指揮，地方各級政府統一領導，各有關職能部門分工協作的管理體制。除法定范圍內的職能外，各級政府及其工作人員在防災減災中實際上還負有引領、示范的職責。在這方面，除將災害管理工作納入了各級政府的經濟和社會發展規劃外，還必須特別重視對國家工作人員的減災教育。有關工作正在進行，比如國家行政學院已經籌建首個國家級的應急管理培訓基地，舉辦了省部級領導干部“突發事件應急管理”專題研討班等等，目前全國各級行政學院、干部學院已經廣泛開設了防災減災和應急管理的專門培訓課程。

相比較而言，針對城鄉居民的減災教育，由于點多面廣，受政府財力制約，一下子很難鋪開。根據有關調查，目前我國 660多個城市中，除位于地震地質重災區的城市安排有防災宣傳教育經費外，絕大多數城市年度財政支出沒有安排防災減災宣傳教育經費。當務之急是要加強減災教育的針對性。比如在重大災害后，除積極宣傳抗災先進事跡和弘揚偉大抗災精神外，也非常有必要利用民眾的強烈情感對公眾進行教育，因為巨災對公眾的視覺沖擊比任何說教都來得實在和有效。要充分利用社區平臺，采取多種形式開展知識教育、應急演練等活動。