一、要充分認(rèn)識(shí)做好我國社會(huì)緊急救援工作的重大意義
（一）做好社會(huì)緊急救援工作是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要
我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重。從2011年的數(shù)據(jù)來看，全國的自然災(zāi)害造成4.3億人受災(zāi)，1126人死亡，939.4萬人次緊急轉(zhuǎn)移安置，直接經(jīng)濟(jì)損失3096.4億元。近年來，隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，自然災(zāi)害、突發(fā)公共事件、安全生產(chǎn)事故呈多發(fā)態(tài)勢(shì)，所造成的損失和危害進(jìn)一步上升，各種災(zāi)害和事故的人員死亡率居高不下。據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，全國平均每個(gè)月要發(fā)生一起死亡30人以上的特別重大事故。每年發(fā)生的安全生產(chǎn)事故大體有100萬起，造成13萬人左右的死亡，70多萬人的傷殘，經(jīng)濟(jì)損失每年平均2500億。造成這么多人員傷亡有多種因素，全社會(huì)緊急救援體系不完善是重要原因之一，特別是緊急救援的國民教育體系缺失，民眾的安全意識(shí)比較淡漠，緊急救援技術(shù)和裝備的現(xiàn)代化滯后，專業(yè)化救援人才配置短缺。因此，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，必須加大對(duì)安全、應(yīng)急、救援、預(yù)防的投入，在加強(qiáng)國家緊急救援體系建設(shè)的同時(shí)，大力發(fā)展社會(huì)緊急救援建設(shè)。
（二）做好社會(huì)緊急救援工作是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要
2011年，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到51.27%，城鎮(zhèn)化率超越“50%”這一轉(zhuǎn)折點(diǎn)。這是黨的十六大、十七大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)以來，我國社會(huì)管理轉(zhuǎn)型的階段性標(biāo)志。我國城市建設(shè)的步伐不斷加快，但由此帶來的各種災(zāi)難和各類負(fù)面效應(yīng)也在同比增長，其中交通、安全、住房、環(huán)境等問題突出。在人們脫離貧困走向共同富裕的大形勢(shì)下，對(duì)保障和改善民生，建設(shè)和諧社會(huì)，提高生活水準(zhǔn)、生活幸福感、生活安全水平的要求不斷增加。在加強(qiáng)城市規(guī)劃、城市管理的同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)緊急救援已經(jīng)成為和諧社會(huì)建設(shè)的必然要求。
（三）做好社會(huì)緊急救援工作是進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)管理的需要
《十二五規(guī)劃》提出，要“堅(jiān)持多方參與、共同治理，統(tǒng)籌兼顧、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的原則，完善社會(huì)管理格局，創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制，形成社會(huì)管理和服務(wù)合力。”2012年的“兩會(huì)”提案，社會(huì)管理類提案是總提案的前三。從近幾年的自然災(zāi)害和突發(fā)性事件看，都具有很強(qiáng)的跨地域、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的特征，承擔(dān)救援的責(zé)任主體、主管部門并不清晰，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)管理提出了更高要求。2012年春節(jié)期間（1月22日至28日），全國共發(fā)生涉及人員傷亡的道路交通事故1795起，造成547人死亡、2080人受傷。其中一次死亡3人以上道路交通事故16起，一次死亡5人以上道路交通事故5起。據(jù)專家統(tǒng)計(jì)，我國的萬輛機(jī)動(dòng)車死亡率是美、德、日等發(fā)達(dá)國家的5至12倍。這是我國向汽車社會(huì)發(fā)展，而社會(huì)緊急救援能力嚴(yán)重不足的必然后果。在政府救助機(jī)構(gòu)、專業(yè)救援隊(duì)伍不能及時(shí)到位的情況下，通過社會(huì)緊急救援開展積極有效的人道救助意義重大，是政府主體救援體制的有益和必要的補(bǔ)充與完善。
（四）做好社會(huì)緊急救援工作是防災(zāi)減災(zāi)積極應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和突發(fā)事件的需要
加強(qiáng)社會(huì)緊急救援建設(shè)，是全社會(huì)積極應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和突發(fā)事件的重要一環(huán)。健全的社會(huì)緊急救援體系，可以使緊急救援志愿者在緊急情況下能集中起來，做到“召之能來，來之能戰(zhàn)”，作為防范、抵御自然災(zāi)害和突發(fā)事件的常備軍；平時(shí)藏之于民，又能帶動(dòng)一批群眾，保護(hù)一片社區(qū)，成為減小各種小災(zāi)害、次生危害的生力軍。所以，做好社會(huì)緊急救援能力建設(shè)，是健全防災(zāi)減災(zāi)體系的重要內(nèi)容，是增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害能力的必然選擇。
（五）做好社會(huì)緊急救援工作是開展國際合作、國際救援工作的需要
隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國際合作、人員流動(dòng)不斷加大，社會(huì)緊急救援的國際性日益凸現(xiàn)，開展國際緊急救援是睦鄰友好、國際責(zé)任的積極體現(xiàn)。與此同時(shí)，開展國際救援活動(dòng)，保護(hù)出國人員和廣大僑民的生命安全，也是以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)。2011年，我國先后從埃及、得比亞、日本等國撤離5萬多同胞，并積極開展日本震后救援工作，得到了國內(nèi)外媒體的一致好評(píng)。
二、我國社會(huì)緊急救援的發(fā)展方向
（一）需求的多元化、層次化
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大家對(duì)人的生命價(jià)值的認(rèn)識(shí)得到很大提升，救援意識(shí)和救援主動(dòng)性不斷增強(qiáng)，對(duì)社會(huì)緊急救援的需求呈現(xiàn)出多元化和層次化的發(fā)展趨勢(shì)。從救援方式看，就從早期普通的醫(yī)療救援、火災(zāi)救援、地震救援，逐漸發(fā)展和擴(kuò)大到道路救援、海上救援、航空救援、高山救援、保險(xiǎn)救援、旅游救援等。近幾年，公司和個(gè)人租用飛機(jī)進(jìn)行救援已經(jīng)不是個(gè)案，各種高度發(fā)達(dá)的裝備和設(shè)施為大家的救援需要提供了更多的選擇。
（二）組織的網(wǎng)絡(luò)化和運(yùn)行的科學(xué)化
救援需求的發(fā)展，對(duì)救援效率和救援質(zhì)量也提出了更高的要求。救援的時(shí)間、地點(diǎn)、環(huán)境等方面的不確定性，要求形成一個(gè)跨地域、跨流域、跨行業(yè)的全國性的救援網(wǎng)絡(luò)，甚至是跨國際、跨洲際的全球救援網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，還需要政府、企業(yè)、社會(huì)組織相互之間形成一個(gè)科學(xué)高效的運(yùn)行機(jī)制，形成上下配合、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、反應(yīng)快捷、救助高效、服務(wù)社會(huì)的救援網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)緊急救援的全范圍、全覆蓋。
（三）機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的專業(yè)化和裝備技術(shù)的科技化
隨著大家對(duì)救援層次的提高，以及一些特殊、非傳統(tǒng)性的災(zāi)害、事故的不斷發(fā)生，對(duì)救援機(jī)構(gòu)和救援隊(duì)伍的專業(yè)化、救援裝備技術(shù)的科技化要求越來越高。如2008年汶川地震救援中，大型直升機(jī)、各類工程機(jī)械的運(yùn)用，偵察衛(wèi)星、衛(wèi)星電話等先進(jìn)裝備的使用，有效地加快了救援進(jìn)度，進(jìn)而挽救了更多的生命。從近年來的救援實(shí)踐看，如果沒有先進(jìn)的救援裝備和救援技術(shù)作為支撐，礦山、水下和高速鐵路等特殊事故的救援就根本無法開展。
（四）產(chǎn)業(yè)的市場化、商業(yè)化
隨著社會(huì)緊急救援網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，由政府部門提供的基本救援已經(jīng)不能，也無法完全滿足大家的救援需要。根據(jù)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展和一些特殊人群、特殊行業(yè)的救援需求，需要有與之相適應(yīng)的市場化、商業(yè)化的救援機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的緊急救援產(chǎn)品。特別是災(zāi)害預(yù)防、救援教育、救援培訓(xùn)的不斷深入，救援產(chǎn)業(yè)的市場化、商業(yè)化就成為必不可少的發(fā)展方向了。
三、當(dāng)前我國開展社會(huì)緊急救援工作亟待解決的幾個(gè)問題
（一）準(zhǔn)確定位，明確職責(zé)任務(wù)
社會(huì)緊急救援是國家緊急救援體系有益的不可缺少的補(bǔ)充，因此社會(huì)緊急救援首先必須把握政府職能補(bǔ)充、民間救援、社會(huì)公益的工作性質(zhì)，把握事業(yè)為主導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的基本思路，以服務(wù)大眾、服務(wù)社會(huì)為宗旨，通過加強(qiáng)社會(huì)緊急救援網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，吸引公眾的參與，充分發(fā)揮社會(huì)緊急救援點(diǎn)多、面廣、線長的特點(diǎn)，為人民群眾不斷增長的救援需求提供有效的服務(wù)。民政部緊急救援促進(jìn)中心的任務(wù)是：讓全社會(huì)關(guān)注緊急救援、支持緊急救援、參與緊急救援，最終發(fā)展社會(huì)緊急救援事業(yè)，為社會(huì)造福，為人類造福。
（二）建立健全社會(huì)緊急救援法律、法規(guī)
近年來我國先后出臺(tái)了多部緊急救援的法律法規(guī)，如《安全生產(chǎn)法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《消防法》等，對(duì)加強(qiáng)應(yīng)急救援管理、提高應(yīng)急救援能力發(fā)揮了重要作用。但由于認(rèn)識(shí)的不足和體制的障礙等各種原因，我國的社會(huì)緊急救援法律、法規(guī)不健全，目前，我國還沒有一部《社會(huì)緊急救援法》，以致出現(xiàn)了社會(huì)緊急救援工作不敢做、不愿做的現(xiàn)象。特別是很多法律法規(guī)對(duì)社會(huì)緊急救援還停留在提倡、鼓勵(lì)的層面上，對(duì)相關(guān)的權(quán)利、義務(wù)，對(duì)社會(huì)緊急救援的保障、獎(jiǎng)勵(lì)政策都還不夠明確。如，社會(huì)緊急救援的教育、培訓(xùn)，沒有強(qiáng)制性的明確要求，所以平時(shí)準(zhǔn)備不足，一旦災(zāi)害來臨就難以有效應(yīng)對(duì)。
（三）社會(huì)緊急救援組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)
近幾年來，不論是2008年汶川地震等重大自然災(zāi)害，還是在一些旅游和戶外等小型搜索行動(dòng)中，山岳救援隊(duì)等一些民間救援隊(duì)的身影不斷出現(xiàn)在大家的視線中，他們具有較高的專業(yè)技能和豐富的救援經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了很多成功的救援紀(jì)錄。我們應(yīng)當(dāng)看到，隨著近年來大家對(duì)緊急救援的認(rèn)知和重視程序越來越高，民間救援組織、救援志愿者在不斷地增多，但是還缺少一個(gè)完善的社會(huì)緊急救援組織網(wǎng)絡(luò)來培訓(xùn)和組織他們，將單個(gè)和小單元的救援資源整合起來，發(fā)揮更大的社會(huì)效應(yīng)。目前，我國急需通過建立“省級(jí)社會(huì)救援促進(jìn)中心-各級(jí)緊急救援培訓(xùn)基地-民間緊急救援團(tuán)體-緊急救援志愿者注冊(cè)登記”的全國社會(huì)緊急救援組織網(wǎng)絡(luò)體系，促進(jìn)社會(huì)緊急救援能力的不斷提高和覆蓋范圍的不斷增加。
（四）基層社區(qū)緊急救援能力建設(shè)
社區(qū)概念是我國近年來城鎮(zhèn)化建設(shè)的產(chǎn)物。社區(qū)既是最小的社會(huì)組織，又是緊急救援最直接最便利的重要組織部分。通過“社區(qū)中的安全事故統(tǒng)計(jì)與分析”專題研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)安全事故在社會(huì)同類事故中的比例分別為：占治安事件的26%，占交通事故的25%，占火災(zāi)事故的13%，占自然災(zāi)害及其次生災(zāi)害的10%,自殺等其他惡性事件的6-9%。因此，建立適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的社區(qū)救援機(jī)制，是預(yù)防和降低各類災(zāi)害和突發(fā)事件的切實(shí)有效的途徑，是發(fā)揮社區(qū)服務(wù)功能的重要體現(xiàn)。加強(qiáng)社區(qū)緊急救援能力建設(shè)，首先要從緊急救援志愿者的登記、培訓(xùn)，抓好社區(qū)危險(xiǎn)源的管理控制做起，然后逐步加強(qiáng)救援裝備和救援網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。
（五）緊急救援安全知識(shí)的普及和培訓(xùn)
在災(zāi)害和事故發(fā)生后，在第一時(shí)間開展自救互救是最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。在城鎮(zhèn)化率高、自然災(zāi)害頻發(fā)的發(fā)達(dá)國家，如日本和歐美國家的緊急救援安全知識(shí)普及教育，是非常值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。在全社會(huì)宣傳普及緊急救援知識(shí)，普及自救互救常識(shí)和技能，是開展社會(huì)緊急救援工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。一方面要通過緊急救援知識(shí)進(jìn)課堂、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企事業(yè)單位，使大家從小、從每一個(gè)社會(huì)單元、每一個(gè)崗位都懂得自救互救知識(shí)；另一方面加強(qiáng)各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校老師和各種單位負(fù)責(zé)人等特殊崗位和特殊群體的教育培訓(xùn)，提高他們的突發(fā)事件協(xié)調(diào)處置能力，并通過在制定和完善各種應(yīng)急預(yù)案，從而提高全社會(huì)的防災(zāi)救災(zāi)能力。
（六）探索航空救援，加強(qiáng)航空緊急救援基地建設(shè)
在汶川大地震的救援中，不僅有大量的民用、軍用飛機(jī)參加了物資運(yùn)輸、人員搜救等行動(dòng)，我國還租借了俄羅斯的大型直升機(jī)參與救援工程機(jī)械的吊運(yùn)。航空救援具有快速高效、靈便多用，受地理空間限制少等優(yōu)勢(shì)，是緊急救援最及時(shí)最有效的手段之一。而我國目前的民用直升機(jī)數(shù)量少，能用于應(yīng)急救援更是少之更少，據(jù)統(tǒng)計(jì)平均每1000萬人僅擁有1架，約為目前世界平均水平的1/50。其他救援類航空器的現(xiàn)狀也是類似情況。目前，航空緊急救援產(chǎn)業(yè)在我國具有巨大市場需求和發(fā)展空間。但由于管理體制機(jī)制等各種因素的制約，我國的民用緊急航空救援還是一個(gè)空白。曾有多名院士、航空專家和代表委員向“兩會(huì)”提交有關(guān)加快推進(jìn)我國低空空域開放，組建國家和區(qū)域?qū)I(yè)航空救援隊(duì)的提案。目前，我們應(yīng)積極探索民間社會(huì)資本進(jìn)入航空救援領(lǐng)域的途徑和方式，在現(xiàn)有的國家救援機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過設(shè)立國家級(jí)和地區(qū)級(jí)航空救援基地，通過5至10年的努力，建成適合我國國情的航空救援體系，大災(zāi)大難時(shí)以政府購買的方式服從國家的調(diào)配，日常的社會(huì)救援按市場機(jī)制開展活動(dòng)。
（作者系民政部緊急救援促進(jìn)中心總干事）
