2011年10月中旬，國務院應急辦組織部分應急管理專家和國家行政學院有關研究人員，就我國應急產業和裝備發展現狀分赴浙江、江蘇、廣東3省9市進行調研。調研組先后走訪了25家相關企業，召開了12次座談會。回京后又組織了由發展改革委、工業和信息化部、科技部等部門，以及解放軍總后勤部、有關科研院所、應急產品和裝備生產骨干企業相關同志分別參加的兩個個座談會。同時，調研組還對中外應急產業和裝備情況進行了比較研究。通過實地調研、座談討論和比較研究，對我國應急產業和裝備發展現狀有了基本的了解和掌握。
一、我國應急產業發展概況和基本判斷
近幾年來，經過各地、各部門和社會各界的共同努力，我國應急產業發展速度進一步加快，應急保障能力明顯增強，呈現出應急產業與應急能力相互促進的良性循環勢頭。
（一）發展應急產業成為社會共識。應急產業作為應急管理的重要物質和技術保障，始終受到黨中央、國務院的高度重視。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》、《國民經濟和社會發展第十二五年規劃綱要》都對加強公共安全體系建設、發展應急產業提出明確要求。發展改革委制定的“產業結構調整指導目錄（2001年本）》，將”公共安全與應急產品“作為單獨產業類別鼓勵發展；工業和信息化部2009年發布的《關于加強工業應急管理工作的指導意見》，明確提出加快制定應急工業產品相關標準，促進應急工業產品推廣；公安部將加強裝備保障能力建設作為提高各級公安機關處置突發事件能力的關鍵；科技部近幾年不斷加大對有關公共安全和防災減災科技開發項目的支持力度，2001年又委托有關方面組織開展了36個公共安全類科研項目；安全監管總局將促進安全產業發展、建立國家安全產業基地納入國家安全生產”十二五“規劃。應急工作實踐也使地方各級政府和相關企業越來越認識到發展應急產業的重要性和緊迫性。廣東、安徽、重慶、浙江等地方政府，結合經濟結構調整、產業升級和企業轉型，將應急產業作為戰略新興產業予以重點支持，一批產業基地正在形成。
（二）應急產業發展勢頭加快。在國家有關部門大力引導和支持下，在各類突發事件防范處置工作對應急產品需求的牽引下，許多地方政府、大型國有企業、民營企業發展應急產品的積極性不斷提高，研發和生產投入力度加大，產業體系初見雛形。企業對應急產品投資行為由以往被動、無意識狀態，開始向主動、有意識狀態轉化；投資形式開始由產品投入向產業投入轉化；應急產品逐步由單一的有形安全產品、應急產品，向應急科研、服務、咨詢、標準認證等無形產品形式擴展；浙江、江蘇、廣東等省一些民營資本開始按商業化模式，自主投資應急產業固建設，應急產業發展的規模效益正在顯現。
（三）產品科技創新能力增強。政府、企業以培育自主知識產權、自主品牌和創新性企業為重點，加強應急產業的科技創新能力建設，應急產品科技水平逐步提高，新產品開發、新技術應用范圍日益廣泛。如將物聯網技術應用于太壩安全防護、泥石流監測、早期預警等；將云計算技術用于分析處理海量災情信息等，都收到了良好效果。
（四）應急保障作用得到發揮。應急產業發展既為我國經濟結構調整、戰略新興產業發展注入了新的生機和活力，更為保障公共安全、維護社會穩定發揮了重要作用。在抗擊非典、禽流感等突發公共衛生事件中，相關企業生產了大量流行病防護用具、檢測設備、防控設施等；抗震救災中，應急產業提供了大量優質帳篷、活動板房、各類救援車輛等；山西王家嶺礦難救援中，排水、通風、打鉆等應急產品，在救援中發揮了巨大作用。北京奧運會。上海世博會、廣東亞運會、廣州大運會期間，大量監測、預警和裝備技術的應用，確保了。重大活動的順利進行。
二、應急產業發展中面臨的主要問題
我國應急產業雖然發展勢頭良好，但也存在一些亟待解決的突出問題。這些問題不但阻礙著應急產業的健康發展，也影響著我國應急管理基礎能力建設的推進，特別是應急處置水平的提高。
（一）應急產業概念界定不清。應急產品是應急管理的物質基礎，貫穿于突發事件全過程。但應急產品上升為”應急產業“在我國時間還不長，概念還比較生疏。目前，無論是政府部門還是學術界，對”應急產、妒的定義不清晰、不統一、不規范，影響了政策導向的準確性和產業發展的穩定性。一是在制定產業政策或規劃產業園區建設時，對哪些產品屬于應急產品，哪些企業應引入等分歧較大，很難找到準確的依據和標準；二是對本地區應急產業范圍無法界定，難以進行分類和統計，造成產能不明，家底不清。三是對哪些產品列入產品儲備目錄，哪些列入產能儲備目錄心中無數，隨意性很大。總體看，大部分地區應急產業處于一種自發狀態。
（二）關鍵應急裝備發展緩慢。與先進國家相比，我國應急技術裝備手段和生產能力差距大。一是科技含量不高。近幾年我國雖然注重提升應急裝備水平，但由于我國工業基礎相對薄弱，應急產業起步晚，大部分應急產品還沒有擺脫低技術含量、低附加值的狀況，特別是大型、關鍵性應急裝備難以適應應急實踐需要。二是自主創新能力不強。應急產品的科技研發不夠，缺少核心競爭力。有些看起來比較先進的國產裝備，其實是對國外零配件進行的集成，基本上處于“攢機”階段。三是關鍵設備依賴進_一。如航空應急救援，礦山井下救援，應急通信，生化、核輻射防護等設備、裝備均嚴重依賴進口，難免被動。一些國家借機抬高價格，賺取超額利潤；很多國家出于冷戰思維，對先進產品限制或完全禁止對我國出口。
（三）應急產業政策滯后。一是缺乏系統性。現行的應急產業政策分散于各個法規、各個部門文件中，組合性不足。尤其缺乏頂層設計、宏觀謀劃，全國性應急產業分散在各個領域，沒有通過系統性政策引導進行有效整合。二是缺乏操作性。有些政策停留在一般化的要求提倡上，缺乏具體的實施細則和配套措施。在“5·12”汶川特大地震、甲型HlNl流感、南方低溫雨雪冰凍災害等重大突發事件應急處置中，都發生過因缺乏明確的采購、征用、補償政策規定，導致企業承擔不必要成本等問題，影響了企業參與救災的積極性和應急產業發展的可持續性。三是缺乏導向性。現行的產業政策偏重引導，缺乏對應急產品生產企業的經濟利益、行為保障等激勵性的配套措施，致使部分企業對投身應急產業持觀望、遲疑的態度。
（四）應急產品市場不成熟。政府對應急產品推廣不足，對市場整體培育開發不夠。主要表現為三個脫節。一是供求脫節。應急產品生產企業普遍反映，除了軍隊、武警、公安等少量用戶外，應急產品需求主體不明確，找不到有效用戶，無法進行有目的的生產；一些政府用戶雖然有需求，但不知道按照什么樣的產品目錄和標準進行儲備、配置，不知道企業能夠提供什么樣的應急產品。二是產學研脫節。政府、企業、院校與科研機構間缺乏有效的溝通協調機制，應急科研新成果往往被束之高閣，沒有及時轉化為現實產品。三是資源共享脫節。“十一五”期間，我國普遍開展了政府應急管理信息平臺體系建設，但是應急產品生產企業、應急資源部門、受災地區信息難以共享，數據庫建設明顯滯后于硬件發展，普遍存在“硬件硬，軟件軟”的問題。地區與部門之間，軍地之間、政企之間應急產品和應急能力儲備缺乏共享，導致貽誤戰機的現象時有發生。
綜上所述不難看出，應急產業的培育和發展已經成為我國應急體系建設中的短板，大力發展我國應急產業勢在必行。
三、促進應急產業發展的建議
應急產品其有公益性、專業性、安全性、準公共產品等特點，應急產業具有全災種、全過程、全方位、全社會的特征。為此，應急產業發展模式和總體目標應確定為：以政府為主導，以企業為主體，社會積極參與，市場充分運作，建立專業化分工、規模化生產、市場化經營、標準化管理、集成化組織、社會化服務的產學研和服務緊密結合的應急產業體系。具體政策建議如下。
（一）明確應急產業定位，確定政策導向。應急產品遍及各個行業，涉及四大類突發事件及其全過程。目前，對應急產品進行內涵式準確定義有一定難度，可以暫時嘗試進行特征性描述。如從產品和服務型態上，應急產品可分為應急裝備設備、咨詢服務等。從管理流程上，可分為用于齡測預警的、現場處置防護的、恢復重建的等。從作用關系上，可分為直接用于應急的專用產品；間接用于應急的兼用產品；有關聯性的日常用品。我們傾向暫時按作用關系分類。
按照這種定位，可考慮進一步完善相關政策。一是結合《產業結構調整指導目錄（2011年本）》，盡快建立相應的統計和行業監測機制，調查行業現狀，摸清需求潛力，分析發展方向，細化政策規定。二是分門別類地選擇公共政策形式。如第1類專用產品，可由政府直接進行投入生產，或由企業生產，政府購買、儲備，或由政府強制使用；第2類兼用產品，可由政府引導與市場相結合，政府主要通過制定目錄和規劃，進行能力儲備，需要時進行購買，由政府推薦使用；第3類關聯產品，主要發揮社會動員能力，通過市場供給，輔之以能力儲備，在突發事件發生后由政府統籌安排。三是出臺《國務院關于加快發展應急產業的若干意見》，明確政府促進應急產業的發展目標、政策原則、政策范圍及有關部門的職責。
（二）制定應急產業發展規劃。在全面調查摸清家底的基礎上，由發展改革委、工業和信息化部盡快制定《應急產業發展規劃》。規劃中應明確應急產業發展目標，應急產業門類及產品目錄，制定應急產業標準；明確規范配置，實施產品認證和準人制度；完善政府采購、征用、補償、儲備政策，包括民族工業政策傾斜、采購形式設置、補償標準、軍地聯儲和代儲等；完善應急產業的財政、稅收、保險、信貸政策等。
（三）優化應急產業的發展環境。應急產業是一個戰略性的民生產業，技術含量高，系統性強，涉及面廣，需要政府統籌規劃，周密安排，為產業發展營造良好氛圍。一是提高產業組織水平，整合供給需求。建立部門間應急產業的溝通協調機制；建立由用戶（包括潛在用戶）、生產廠家、科研單位等參加的應急產業協會、研究會；組織有關應急產業博覽會、各類研討會；以市場化手段推動產業園區建設等。二是結合國家經濟結構調整和戰略性新興產業發展需要，扶持應急產業“國家隊”，建立示范區，推動龍頭企業的形成；加大科技研發投入，促進產學研融合，增強原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新能力，加快科技成果向現實生產力轉化。三是發揮政府主導作用，對各級政府及有關部門提出相應的應急準備配備標準。四是加強宣傳和輿論引導，大力普及防災救災知識，增強公民應急意識、憂患意識，著力培育、開發應急產品市場。
（四）建設應急產業及資源數據庫。由各級政府應急管理機構牽頭，依托政府及有關部門應急管理信息平臺，抓緊建立應急產品儲備名錄和資料庫，包括企業應急產品及生產能力儲備資料庫、應急資源庫等，實現資源、信息共享。建議各地結合本地防范應對突發事件的實際需要，建立和完善企業生產能力儲備、產品儲備、國家法定儲備相結合的應急儲備體系；完善應急物流體系，實現政府、部門、企業以及軍地間應急儲備信息平臺的互聯互通機制，及時更新相關數據信息。
（調研組成員：閃淳昌、陳建安、王守興、嚴鵬程、呂新民、劉鐵民、徐玉明、賈群、劉釗、李明、朱偉、秦緒坤。）
本文轉載自《中國應急管理》
一、我國應急產業發展概況和基本判斷
近幾年來，經過各地、各部門和社會各界的共同努力，我國應急產業發展速度進一步加快，應急保障能力明顯增強，呈現出應急產業與應急能力相互促進的良性循環勢頭。
（一）發展應急產業成為社會共識。應急產業作為應急管理的重要物質和技術保障，始終受到黨中央、國務院的高度重視。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》、《國民經濟和社會發展第十二五年規劃綱要》都對加強公共安全體系建設、發展應急產業提出明確要求。發展改革委制定的“產業結構調整指導目錄（2001年本）》，將”公共安全與應急產品“作為單獨產業類別鼓勵發展；工業和信息化部2009年發布的《關于加強工業應急管理工作的指導意見》，明確提出加快制定應急工業產品相關標準，促進應急工業產品推廣；公安部將加強裝備保障能力建設作為提高各級公安機關處置突發事件能力的關鍵；科技部近幾年不斷加大對有關公共安全和防災減災科技開發項目的支持力度，2001年又委托有關方面組織開展了36個公共安全類科研項目；安全監管總局將促進安全產業發展、建立國家安全產業基地納入國家安全生產”十二五“規劃。應急工作實踐也使地方各級政府和相關企業越來越認識到發展應急產業的重要性和緊迫性。廣東、安徽、重慶、浙江等地方政府，結合經濟結構調整、產業升級和企業轉型，將應急產業作為戰略新興產業予以重點支持，一批產業基地正在形成。
（二）應急產業發展勢頭加快。在國家有關部門大力引導和支持下，在各類突發事件防范處置工作對應急產品需求的牽引下，許多地方政府、大型國有企業、民營企業發展應急產品的積極性不斷提高，研發和生產投入力度加大，產業體系初見雛形。企業對應急產品投資行為由以往被動、無意識狀態，開始向主動、有意識狀態轉化；投資形式開始由產品投入向產業投入轉化；應急產品逐步由單一的有形安全產品、應急產品，向應急科研、服務、咨詢、標準認證等無形產品形式擴展；浙江、江蘇、廣東等省一些民營資本開始按商業化模式，自主投資應急產業固建設，應急產業發展的規模效益正在顯現。
（三）產品科技創新能力增強。政府、企業以培育自主知識產權、自主品牌和創新性企業為重點，加強應急產業的科技創新能力建設，應急產品科技水平逐步提高，新產品開發、新技術應用范圍日益廣泛。如將物聯網技術應用于太壩安全防護、泥石流監測、早期預警等；將云計算技術用于分析處理海量災情信息等，都收到了良好效果。
（四）應急保障作用得到發揮。應急產業發展既為我國經濟結構調整、戰略新興產業發展注入了新的生機和活力，更為保障公共安全、維護社會穩定發揮了重要作用。在抗擊非典、禽流感等突發公共衛生事件中，相關企業生產了大量流行病防護用具、檢測設備、防控設施等；抗震救災中，應急產業提供了大量優質帳篷、活動板房、各類救援車輛等；山西王家嶺礦難救援中，排水、通風、打鉆等應急產品，在救援中發揮了巨大作用。北京奧運會。上海世博會、廣東亞運會、廣州大運會期間，大量監測、預警和裝備技術的應用，確保了。重大活動的順利進行。
二、應急產業發展中面臨的主要問題
我國應急產業雖然發展勢頭良好，但也存在一些亟待解決的突出問題。這些問題不但阻礙著應急產業的健康發展，也影響著我國應急管理基礎能力建設的推進，特別是應急處置水平的提高。
（一）應急產業概念界定不清。應急產品是應急管理的物質基礎，貫穿于突發事件全過程。但應急產品上升為”應急產業“在我國時間還不長，概念還比較生疏。目前，無論是政府部門還是學術界，對”應急產、妒的定義不清晰、不統一、不規范，影響了政策導向的準確性和產業發展的穩定性。一是在制定產業政策或規劃產業園區建設時，對哪些產品屬于應急產品，哪些企業應引入等分歧較大，很難找到準確的依據和標準；二是對本地區應急產業范圍無法界定，難以進行分類和統計，造成產能不明，家底不清。三是對哪些產品列入產品儲備目錄，哪些列入產能儲備目錄心中無數，隨意性很大。總體看，大部分地區應急產業處于一種自發狀態。
（二）關鍵應急裝備發展緩慢。與先進國家相比，我國應急技術裝備手段和生產能力差距大。一是科技含量不高。近幾年我國雖然注重提升應急裝備水平，但由于我國工業基礎相對薄弱，應急產業起步晚，大部分應急產品還沒有擺脫低技術含量、低附加值的狀況，特別是大型、關鍵性應急裝備難以適應應急實踐需要。二是自主創新能力不強。應急產品的科技研發不夠，缺少核心競爭力。有些看起來比較先進的國產裝備，其實是對國外零配件進行的集成，基本上處于“攢機”階段。三是關鍵設備依賴進_一。如航空應急救援，礦山井下救援，應急通信，生化、核輻射防護等設備、裝備均嚴重依賴進口，難免被動。一些國家借機抬高價格，賺取超額利潤；很多國家出于冷戰思維，對先進產品限制或完全禁止對我國出口。
（三）應急產業政策滯后。一是缺乏系統性。現行的應急產業政策分散于各個法規、各個部門文件中，組合性不足。尤其缺乏頂層設計、宏觀謀劃，全國性應急產業分散在各個領域，沒有通過系統性政策引導進行有效整合。二是缺乏操作性。有些政策停留在一般化的要求提倡上，缺乏具體的實施細則和配套措施。在“5·12”汶川特大地震、甲型HlNl流感、南方低溫雨雪冰凍災害等重大突發事件應急處置中，都發生過因缺乏明確的采購、征用、補償政策規定，導致企業承擔不必要成本等問題，影響了企業參與救災的積極性和應急產業發展的可持續性。三是缺乏導向性。現行的產業政策偏重引導，缺乏對應急產品生產企業的經濟利益、行為保障等激勵性的配套措施，致使部分企業對投身應急產業持觀望、遲疑的態度。
（四）應急產品市場不成熟。政府對應急產品推廣不足，對市場整體培育開發不夠。主要表現為三個脫節。一是供求脫節。應急產品生產企業普遍反映，除了軍隊、武警、公安等少量用戶外，應急產品需求主體不明確，找不到有效用戶，無法進行有目的的生產；一些政府用戶雖然有需求，但不知道按照什么樣的產品目錄和標準進行儲備、配置，不知道企業能夠提供什么樣的應急產品。二是產學研脫節。政府、企業、院校與科研機構間缺乏有效的溝通協調機制，應急科研新成果往往被束之高閣，沒有及時轉化為現實產品。三是資源共享脫節。“十一五”期間，我國普遍開展了政府應急管理信息平臺體系建設，但是應急產品生產企業、應急資源部門、受災地區信息難以共享，數據庫建設明顯滯后于硬件發展，普遍存在“硬件硬，軟件軟”的問題。地區與部門之間，軍地之間、政企之間應急產品和應急能力儲備缺乏共享，導致貽誤戰機的現象時有發生。
綜上所述不難看出，應急產業的培育和發展已經成為我國應急體系建設中的短板，大力發展我國應急產業勢在必行。
三、促進應急產業發展的建議
應急產品其有公益性、專業性、安全性、準公共產品等特點，應急產業具有全災種、全過程、全方位、全社會的特征。為此，應急產業發展模式和總體目標應確定為：以政府為主導，以企業為主體，社會積極參與，市場充分運作，建立專業化分工、規模化生產、市場化經營、標準化管理、集成化組織、社會化服務的產學研和服務緊密結合的應急產業體系。具體政策建議如下。
（一）明確應急產業定位，確定政策導向。應急產品遍及各個行業，涉及四大類突發事件及其全過程。目前，對應急產品進行內涵式準確定義有一定難度，可以暫時嘗試進行特征性描述。如從產品和服務型態上，應急產品可分為應急裝備設備、咨詢服務等。從管理流程上，可分為用于齡測預警的、現場處置防護的、恢復重建的等。從作用關系上，可分為直接用于應急的專用產品；間接用于應急的兼用產品；有關聯性的日常用品。我們傾向暫時按作用關系分類。
按照這種定位，可考慮進一步完善相關政策。一是結合《產業結構調整指導目錄（2011年本）》，盡快建立相應的統計和行業監測機制，調查行業現狀，摸清需求潛力，分析發展方向，細化政策規定。二是分門別類地選擇公共政策形式。如第1類專用產品，可由政府直接進行投入生產，或由企業生產，政府購買、儲備，或由政府強制使用；第2類兼用產品，可由政府引導與市場相結合，政府主要通過制定目錄和規劃，進行能力儲備，需要時進行購買，由政府推薦使用；第3類關聯產品，主要發揮社會動員能力，通過市場供給，輔之以能力儲備，在突發事件發生后由政府統籌安排。三是出臺《國務院關于加快發展應急產業的若干意見》，明確政府促進應急產業的發展目標、政策原則、政策范圍及有關部門的職責。
（二）制定應急產業發展規劃。在全面調查摸清家底的基礎上，由發展改革委、工業和信息化部盡快制定《應急產業發展規劃》。規劃中應明確應急產業發展目標，應急產業門類及產品目錄，制定應急產業標準；明確規范配置，實施產品認證和準人制度；完善政府采購、征用、補償、儲備政策，包括民族工業政策傾斜、采購形式設置、補償標準、軍地聯儲和代儲等；完善應急產業的財政、稅收、保險、信貸政策等。
（三）優化應急產業的發展環境。應急產業是一個戰略性的民生產業，技術含量高，系統性強，涉及面廣，需要政府統籌規劃，周密安排，為產業發展營造良好氛圍。一是提高產業組織水平，整合供給需求。建立部門間應急產業的溝通協調機制；建立由用戶（包括潛在用戶）、生產廠家、科研單位等參加的應急產業協會、研究會；組織有關應急產業博覽會、各類研討會；以市場化手段推動產業園區建設等。二是結合國家經濟結構調整和戰略性新興產業發展需要，扶持應急產業“國家隊”，建立示范區，推動龍頭企業的形成；加大科技研發投入，促進產學研融合，增強原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新能力，加快科技成果向現實生產力轉化。三是發揮政府主導作用，對各級政府及有關部門提出相應的應急準備配備標準。四是加強宣傳和輿論引導，大力普及防災救災知識，增強公民應急意識、憂患意識，著力培育、開發應急產品市場。
（四）建設應急產業及資源數據庫。由各級政府應急管理機構牽頭，依托政府及有關部門應急管理信息平臺，抓緊建立應急產品儲備名錄和資料庫，包括企業應急產品及生產能力儲備資料庫、應急資源庫等，實現資源、信息共享。建議各地結合本地防范應對突發事件的實際需要，建立和完善企業生產能力儲備、產品儲備、國家法定儲備相結合的應急儲備體系；完善應急物流體系，實現政府、部門、企業以及軍地間應急儲備信息平臺的互聯互通機制，及時更新相關數據信息。
（調研組成員：閃淳昌、陳建安、王守興、嚴鵬程、呂新民、劉鐵民、徐玉明、賈群、劉釗、李明、朱偉、秦緒坤。）
本文轉載自《中國應急管理》
